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제목 혁신성장과 규제개혁
연구진 이상호 원장  보도기관 건설경제 날짜 2018-07-09
최근 들어 소득주도성장에서 ‘혁신성장’으로 정책 방향이 다소 이동할 것 같은 기대감이 있다. 이런 시점인지라 경제관계장관회의를 거쳐 발표된 ‘건설산업 혁신방안(6.28)’에 대한 관심도 컸다. 전체 내용이 건설산업에 누적된 적폐 청산과 건설기술·생산구조·시장질서·일자리 등 4대 부문의 혁신을 하겠다는 것이기 때문에 환영할 만하다. 적폐 청산을 위한 방안은 구체적이고 직접적이다. 하지만 혁신을 위한 방안은 추상적이거나 중장기 대책인 것 같아 아쉬움이 있다. 또한 혁신성장을 위해서는 획기적인 규제 완화가 필요한데, 생산구조나 시장질서 혁신방안은 다수의 규제 강화를 포함하고 있다. 발주자의 부당행위 개선은 부당특약 심사제도 도입 정도로는 기대하기 어렵다.

‘건설산업 혁신방안’에서 제시하고 있는 선진국의 건설정책 방향은 일자리 확충을 위한 인프라 투자 확대와 4차 산업혁명 기술을 활용한 생산성 향상에 있다. 우리나라의 노동생산성은 2015년 기준으로 시간당 18.7달러로 선진국의 50% 수준에 불과하다는 지적도 나오고 있다. 그래서 혁신이 필요하다면, 구체적인 혁신방안은 어떻게 노동생산성을 높일 것인가에 초점을 두어야 할 것이다. 하지만 지금의 혁신방안대로라면 노동생산성, 특히 중소건설업체의 노동생산성은 더 떨어질 것 같다. 현재 50억원 미만 공사에 적용되는 직접시공 의무제를 100억원 미만 공사로 적용을 확대하고 직접시공 비용의 산정방식도 총노무비에서 차지하는 원청 노무비 기준으로 한다면, 근로자를 더 고용하라는 취지다. 정규직 신규 채용, 청년 기술인 고용실적 등을 평가해서 고용우수 건설기업에 대해 시공능력평가 등에서 우대하겠다는 방안도 같은 취지다. 다단계 하도급 구조를 개선하기 위해서 시공팀장이나 근로자의 건설업체 고용을 장려하겠다고 한다. 공공공사를 주로 수행하는 중소건설업체 입장에서 생각해 보라. SOC 예산을 비롯해 공공건설투자를 줄이고, 적정공사비 확보는 언제 얼마를 올려줄지 불명확하다. 주 52시간 근무제 도입으로 추가 고용의 필요성은 커졌지만 공기 지연과 공사비 상승도 불가피해 보인다. 소액공사의 현장배치 기술자 요건도 1명당 3개소에서 2개소로 줄이겠다고 한다. 이 같은 조치에 따라 고용이 늘어난다면, 당장 지출해야 하는 비용은 현금이고 적정공사비 확보를 비롯한 지원책은 확실성이 떨어지는 어음인 격이다. 이런 구조에서 신규 수주나 수주한 공사의 직접시공을 위해서 직원을 더 고용하도록 규제하겠다는 것이다. 만약 적정공사비 확보가 이루어지고 일자리 창출을 위한 인프라 투자가 지속적으로 확대된다면 건설업체들도 정부 방침에 순응할 것이다. 그렇지 못한 상황에서 고용만 늘린다면 노동생산성은 더 하락하고, 특히 공공공사만 수행하는 중소건설업체의 경영은 더욱 악화될 것이다.

생산구조나 시장질서 혁신도 중요하다. 하지만 그 방법이 지나치게 규제 강화에 치우쳐 있고, 실효성이 있을지도 의문이다. 지난 수십년간 생산구조를 논의할 때마다 다단계 하도급 구조를 개선하고, 원청의 ‘갑질’을 근절하겠다고 했지만 얼마나 개선되었는지를 생각해 보라. 지난 수십년간 해결하지 못했던 하도급의 구조적 문제는 이번 대책으로도 해결하지 못할 것이다. 방법을 달리해야 한다. 기본적으로 종합과 전문건설업체, 원ㆍ하도급자 관계는 ‘순망치한(脣亡齒寒)’의 관계다. ‘입술이 없으면 이가 시리다’는 말처럼 상호의존적이기 때문에 협력해야 하는 관계다. 원도급자가 적정공사비를 못받으면 하도급자에게도 그 부담이 전가될 수밖에 없다. 따라서 선진국에서는 이미 오래전부터 통합프로젝트 발주방식(IPD) 등을 활용하여 원ㆍ하도급자만이 아니라 발주자와 설계자까지도 함께 참여하여 소통하고 협력할 수 있는 입찰계약방법을 활용하고 있다. 하도급 규제도 민간사업자 간의 계약이나 과정을 하나하나 세세하게 통제할 것이 아니라 품질이나 안전과 같은 ‘결과’를 중심으로 운용하는 것이 바람직하다.

종합과 전문으로 나뉘어진 건설업역이나 업종 및 등록기준을 개편하겠다는 방침은 환영할 만하다. 업역이나 업종과 같은 칸막이식 규제가 사라져야 건설생산방식의 수직적 통합이나 수평적 통합이 가능해진다. 기왕 개편하겠다면 시공단계에만 초점을 둘 것이 아니라 설계나 유지관리 단계의 업역·업종도 포괄했으면 한다. 등록기준 정비 시 자본금만이 아니라 기술자 수도 글로벌 스탠더드에 맞게 축소하는 것을 검토했으면 한다.

‘건설산업 혁신방안’에 담긴 과제들은 대부분 금년 9월부터 내년 혹은 내후년에 걸쳐서 구체화될 계획이다. 이름 그대로 ‘혁신방안’이 되려면, 적폐 청산보다 생산성 향상에 초점을 두어야 한다. 혁신성장을 위해서는 규제 강화가 아니라 획기적인 규제 완화가 필요하다. 종합과 전문건설업, 원도급자와 하도급자 간의 관계는 적대적 관계에서 협력적 관계로 전환할 수 있게 발주제도와 생산체계를 바꾸어야 한다. 일자리 혁신은 4차 산업혁명을 이끌 고급 설계·엔지니어 육성과 활용에도 관심을 두었으면 한다.
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