한국건설산업연구원 Construction & Economy Research Institute of Korea	보 도 자 료
	배포일자	2025년 10월 30일(목)
	담당부서 연구책임자	미래산업정책연구실 김민주 부연구위원 전영준 실장	☎ 02-3441-0841 / mjukim@cerik.re.kr ☎ 02-3441-0793 / yjjun@cerik.re.kr
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공공공사 선금 제도,

본래 취지 실현을 위해 현행 선금 집행·관리의 합리적 개선 필요

선금 제도, 공공조달에서 계약이행에 필요한 자금 일부의 사전 지급을 위해 도입

본래 70% 한도였던 선금 지급한도, 경기침체 대응 등을 위해 현재 최대 100%까지 확대

현행 100% 지급한도, ‘필요 자금의 적기 지원’이라는 제도 본래 목적과 배치… 필요 수준 이상의 과도한 선금으로 자금 운용 리스크 확대 등 부작용 초래

선금 보증·보험과 관련된 이해관계자 전반의 위험 부담 심화… 선금 한도 상향에 따른 집행·관리상의 구조적 한계를 해소하기 위한 대안 마련 필요

건산연, 건설산업의 안정성과 재정 효율성 간 균형 확보를 위한 합리적 제도 개선 제안

□ 한국건설산업연구원(원장 이충재)이 ‘공공공사 선금 집행□관리의 합리적 개선방안’ 보고서를 통해, 공공공사 선금 지급을 계약금액의 최대 100%까지 허용하는 현행 법령 및 계약 특례가 제도 본래의 취지를 벗어나 건설시장의 안전성을 저해하고 있다고 지적하며,

- 선금 지급 한도를 특례 적용 이전 수준인 70%로 조정하고, 선금 보증 관련 부담 완화 및 재정 리스크 분산을 위해 공정률에 따라 선금을 단계별로 지급하는 ‘중간 선금 제도’를 도입하는 등 합리적 개선이 필요하다고 제안했다.

건설산업 Rebirth

- 한국건설산업연구원은 건설산업의 패러다임 전환을 통해 지속가능한 성장과 본질적 가치 재정립을 목표로 건설산업 재탄생(Rebirth)* 연구를 추진 중임.

* ‘국민의 미래를 건설하는 국가산업’이라는 비전 아래, 책무를 다하고(Responsible), 혁신을 추구하며(Revolutionary), 국민 신뢰를 바탕으로(Reliable), 도약하는(Resilient) 4Re 산업으로 대전환

- 공공공사 선금 지급 제도의 합리적 운영과 제도 개선 방안을 중심으로, 필요 이상의 자금 선집행 억제, 현장 자금 흐름 효율화, 공공 및 민간 부문의 발주 물량 창출 및 수요 진작 등을 통해 건설산업의 안정적 생태계 구축과 중장기적 경기 활성화에 초점을 맞춤.

※ 공공공사 선금제도

□ 우리나라의 공공공사 선금 제도는 공사 착수에 필요한 초기 자금을 미리 지원함으로써 계약상대자의 부담을 완화하고, 원활한 착공과 재정 집행을 유도하기 위해 도입되었다.

- 1997년 제정된 구 「(회계예규)선금지급요령」에서 선금 지급한도를 계약금액의 70%로 규정한 이후, 오랜 기간 「국고금 관리법」 등 관련 규정에서도 동일한 수준을 유지,

- 이후 2020년 4월 코로나19로 인한 기업 자금난 완화를 위해 「국고금 관리법」 시행령 개정 및 한시적 계약지침으로 한도를 80%까지 상향했으며,

- 2024년 2월에는 경기침체 속 건설업계 자금 부담 완화 차원에서 100%로 재확대되었다.

□ 한국건설산업연구원은 선금 지급한도 확대 조치가 ‘필요 자금의 적기 지원’이라는 제도의 본래 취지를 벗어나 건설산업 전반에 다양한 부작용을 초래하고 있다고 지적했다.

- 선금을 계약금액의 100%까지 지급할 경우, 실제 공사와 무관한 일반관리비 등까지 일괄 선지급되는 결과를 초래하여 제도의 취지와 배치되며 정책적 실효성이 저하된다.

- 특히 경기침체 상황에서 필요 이상의 선금은 해당 공사 외 용도로 전용되는 유인책으로 작용하고, 선금 관련 보증·보험 계약 관계자인 건설사업자, 금융·보증기관, 발주자 모두에게 부정적인 영향을 미쳐 공사 수행의 건전성과 시장 전반의 안정성을 저해한다.

- 예를 들어, 건설사업자는 경영환경 악화로 공사계약 중도타절을 결정할 때 발생하는 선금 반환 부담으로 유동성 악화 위험이 증가하고, 금융·보증기관의 경우 보증사고 및 대위변제 사례 증가로 재정 리스크가 상승하고, 발주자의 경우 공사 중단에 따른 기성 정산 및 선금 회수 난이도 증가 등의 부작용이 나타난다.

- 그럼에도 발주자는 경기 부양이나 조기 집행 실적 확보 등을 이유로 현행 법령 및 특례를 근거로 건설사업자의 여건 등을 고려하지 않은 ‘선금 조기 집행 관행’을 지속하고 있다.

□ 이에 보고서는 산업 안정성과 재정 효율성의 균형을 확보하기 위한 두 가지 개선 방안을 제시했다.

- (개선방안 1) 선금 지급한도를 현행 100%에서 70% 수준으로 조정하여 필요 이상의 자금 선집행을 억제하고 재정 건전성 확보.

- (개선방안 2) ‘중간 선금 제도’ 도입을 통해 현장의 자금 흐름을 개선. 공사 착수 시 일정 비율(1차 선금)을 지급한 뒤, 공정률 50% 도달 시점에 2차 선금을 지급하되, 기존 선금 사용내역을 검증하는 정산 절차를 의무화.

- (기대효과) 과거의 밀어내기식 선금 집행 관행을 완화하고, 공정률과 연계된 합리적 자금 흐름을 유도하는 정책적 효과를 기대할 수 있으며, 구체적으로 이해관계자별 다음과 같은 기대효과가 발생할 것으로 예측됨.

• (발주자 측) 선금 전액 집행 대비 선금 유용에 따른 피해 규모가 줄어들고, 두 번의 검증과 지급 절차로 인해 리스크가 분산되며 관리 용이성이 높아짐.

• (건설사업자 측) 일정 규모의 초기 동원 자금을 확보함과 동시에 중간 선금을 통해 현금흐름의 평준화가 이루어질 수 있고, 과도한 선금에 따른 보증수수료 및 정산 부담이 완화될 것임.

• (금융·보증기관 측) 선금 총량의 급격한 축소 없이 리스크 분산을 통한 손해율 관리, 시장 위축 최소화 등을 이룰 수 있음.

□ 김민주 부연구위원은 “공공공사 선금 확대 조치는 제도적·구조적 한계로 인해 건설경기 활성화 효과가 제한적인 것으로 나타났다”며, “향후 정책 방향은 단순한 자금 집행의 양적 확대보다는 실질적인 발주 물량 창출과 투자 확대를 중심으로 전환할 필요가 있다”고 밝혔다.

- 이어 “선금 중심의 경기 활성화 조치는 공사계약 단계에서 실질적 파급효과가 미미할 뿐 아니라 다양한 부작용을 초래하고 있어, 현행 제도에 대한 근본적 재검토가 요구된다”면서, “정책은 단기적 유동성 지원을 넘어 공공·민간 부문의 수요 진작과 신규 투자 확대를 통해 건설산업 생태계의 체질을 중장기적으로 강화하는 방향으로 나아가야 한다”고 덧붙였다.

선금 지급한도 확대에 따른 문제점 및 개선 필요사항