건설사업관리(CM) 제도 현황과 발전방향

2001.  12

우 성 권    부연구위원

김 대 호    책임연구원

정 영 수    명지대학교 조교수

이 복 남    선임연구위원

강 승 희    명지대학교 대학원

한국건설산업연구원

<차  례>

I. 서론	1

1. 연구의 배경	1

2. 연구의 목표 및 범위	2

3. 연구의 방법	2

II. 건설사업관리(CM) 제도 관련 현안	4

1. 건설사업관리(CM)의 발생과 국내 도입	5

1.1 건설사업관리의 발생	5

1.2 건설사업관리의 국내 도입	6

2. 국내 건설산업과 건설사업관리 제도	7

2.1 경직된 국내 건설산업구조와 건설사업관리	8

2.2 기존 건설 관련 제도의 문제점	11

2.3 발주자의 건설사업관리에 대한 인식과 필요성	13

2.4 민간의 건설사업관리 공급 능력 및 준비	15

III. 건설사업관리(CM) 제도 현황 분석 및 개선방향	17

1. 건설사업관리의 법적 정의	17

2. 건설사업관리 수행주체 및 자격조건	19

3. 건설사업관리 적용 대상 사업	23

4. 건설사업관리자의 평가 및 선정	24

5. 건설사업관리 업무범위	36

6. 건설사업관리 대가산정	40

7. 건설사업관리자의 법적 계약적 책임	42

8. 건설사업관리 업무 수행과 기타 관련 제도	46

9. 건설사업관리의 사후 평가	48

IV. 국내 건설사업관리 제도 발전 방향	51

1. 법에 의한 획일적인 통제의 지양	51

2. 발주자 조직 자체 역량의 진단 및 개선	56

V. 맺음말	65

참고 문헌	67

Abstract	69

<표 차례>

<표 III-1> 사업수행능력평가(PQ) 세부기준 배점표	29

<표 III-2> 건설사업관리자의 사업수행능력 평가기준	32

<표 III-3> 건설공사 단계별 역할 분담	39

<표 III-4> 건설사업관리 대가 요율	41

<표 III-5> 공사비 2,000억원 초과시 요율 산출식	41

<표 IV-1> 국내 건설사업관리 제도 현황	52

<표 IV-2> 건설사업관리 운영을 위한 법, 지침서, 계약서의 역할 분담	54

<표 IV-3> 발주자 조직의 건설사업관리 역량 진단표(예)	61

<표 IV-4> OGC의 지침서 목록	64

<그림 차례>

<그림 I-1> 연구의 내용 및 방법	3

<그림 II-1> CM for fee 방식의 유형: multiple primes & GC	7

<그림 II-2> 국내 건설산업 업역 구조	9

<그림 II-3> CM for fee방식의 다양한 수행 형태	10

<그림 III-1> 국내 공공건설사업의 건설사업관리 입찰 및 선정 절차	26

<그림 IV-1> 발주자 조직의 건설사업관리 수요도 분석	57

<그림 IV-2> 발주빈도와 시설물종류에 따른 발주자 유형 분류	59

<그림 IV-3> GCCP 조직의 구성 및 역할	63

요약

요약·i

ii·요약

요약·iii

iv·요약

요약·v

I. 서론

I. 서론·

·건설사업관리(CM) 제도 현황과 발전방향

1. 연구의 배경

공공 건설사업에 건설사업관리를 도입 적용하는 근본적인 취지는 공공 건설사업 수행에 있어서 건설사업관리(CM)라는 체계적이고 과학적인 관리기법의 도입 적용을 통해 총체적인 생산성과 효율성을 향상시키고자 하는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해서는 각종 제도와 법규는 건설사업관리의 활용 및 업무수행에 필요한 제반 여건을 조성해주어야 한다.

현재 국내 건설사업관리와 관련된 제도를 살펴보면, 아직 체계가 잡히지 않은 상태라 판단된다. 또한, 현재까지 발표된 법령 및 제도의 방향 및 내용을 살펴보면 건설 프로젝트와 건설사업관리가 가진 특성을 고려하기보다는 정부에 의한 일괄적인 규제의 적용으로 가고 있다고 보여진다. 다시 말해서, 건설사업관리 방식은 발주자 조직의 상황 및 해당 건설사업의 특성에 따라 그 형태가 다양하게 적용될 수 있는 공사수행방법으로 개별 발주자 조직들에게 많은 권한과 책임이 주어져야 하는 방식이다, 그러므로, 현재 법령 및 제도와 같이 공공 건설사업의 건설사업관리 방식 운영의 모든 면을 통제하는 제도를 정비하고자 하는 것은 오히려 역효과를 불러올 가능성이 많으며, 건설사업관리의 활성화를 가로막는 장해 요인이 될 수 있다고 판단된다. 또한, 현재 건설사업관리와 관련된 제도들은 건설산업기본법과 건설기술관리법을 포함한 다양한 법에서 다뤄지고 있어 자칫하면 건설사업관리의 운영에 혼란을 불러올 가능성도 존재하고 있다. 그 외에도, 현재 서로 다른 시각과 입장 그리고 이해를 가진 다양한 주체들이 국내 공공건설사업에 건설사업관리의 도입과 관련하여 제각기 다른 목소리를 내고 있기 때문에 혼란을 가중시키고 있다.

이러한 시점에 공공 건설사업에 건설사업관리 도입을 통해 국내 건설산업 발전에 긍정적인 효과를 미치기 위해 정부가 제도 수립 시 고려해야 할 건설사업관리(CM) 방식의 근본적인 특성과 기본 원칙들이 제시되어야 할 필요가 있다. 또한, 건설사업관리제도의 시행으로 건설사업에 참여하게된 건설사업관리자의 역할과 기능의 수행에 영향을 미치게 될 각종 관련 제도들을 정리·분석해보고, 건설사업관리 업무의 수행에 도입 취지에 걸맞는 기능과 역할을 수행할 제도적 환경이 정비되어있는지 현황을 검토해 볼 필요가 있다고 판단된다.

2. 연구의 목표 및 범위

건설사업관리(construction management, CM)는 보는 관점에 따라 다양하게 정의될 수 있다. 건설사업관리는 건설 프로젝트의 기획 및 타당성 분석단계부터 설계 및 시공 그리고 사후 유지관리까지 모든 단계에 체계적이고 전문적인 기법들의 적용을 통한 건설사업을 효율적으로 관리(management of construction)하는 전문 기술로 해석될 수 있으며, 동시에 건설사업의 수행체계와 구조를 정의하는 발주방식(project delivery method)의 하나로서도 정의될 수 있다. 사실상 두 가지의 개념은 많은 상관관계를 가지고 있어 완벽하게 분리하기는 어려우나, 본 보고서에서는 건설공사를 수행하는 발주방식으로서의 건설사업관리를 연구대상으로 하고 있다.

1996년 건설산업기본법의 제정을 통해 국내 공공건설사업에 건설사업관리를 도입 적용하기 위한 법적 근거가 마련된 이후, 건설사업관리와 관련하여 많은 논란과 혼란이 있어왔으며, 건설사업관리와 관련된 제도와 법규에도 많은 변화가 있었다. 본 연구에서는 연구가 수행되는 현재 시점에서 건설사업관리와 관련하여 시행되고있거나 입법 예고된 제도와 관련 법규들을 분석 대상으로 하고 있으며, 주요 관련법인 건설산업기본법, 건설기술관리법, 국가를당사자로하는계약에관한법률, 엔지니어링기술진흥법 등을 중심으로 건설사업관리제도의 현황과 문제점을 분석한다. 분석의 주된 내용은 연구가 진행되는 시점에서 국내 공공건설사업에 적용이 고려되고 있으며 제도에 반영된 용역형 CM 방식 (CM for fee)을 대상으로 한다. 이러한 분석결과를 바탕으로 국내 공공건설사업에 건설사업관리 방식이 성공적으로 정착될 수 있는 발전 방향을 제시한다.

3. 연구의 방법

본 연구에서는 국내 건설사업관리 방식의 도입 적용과 관련하여 산업(industry)과 사업(project) 수행 차원으로 나누어서 건설사업관리 제도의 문제점과 개선 방향을 고찰하였다. 건설산업(industry)차원에서의 건설사업관리제도에 대한 고찰은 그 동안 건설사업관리의 도입과 관련하여 문제점으로 제기되어온 사항들을 국내 건설산업의 근본적이고 구조적인 문제점과 연결하여 분석하였다. 건설 사업(project) 수행 차원의 건설사업관리에 대한 고찰에서는 국내 공공 건설사업에 건설사업관리 방식이 적용될 경우 사업 수행과 관련하여 직접적으로 영향을 미치게 될 법령 및 제도들과 사업의 수행주체들(특히 발주자와 건설사업관리자)이 당면하게 될 사안들을 순서대로 분석하였다. 건설사업 각 진행 단계별로 건설사업관리 업무 수행의 관점에서 각 제도와 법규들에 미비한 점이나 취약한 점이 존재하는지 조항별로 문제점을 지적하고 외국의 사례와 비교·검토하여 발전방안을 제시하였다.

<그림 I-1> 연구의 내용 및 방법

II. 건설사업관리(CM) 제도 관련 현안

II. 건설사업관리(CM) 제도 관련 현안·

건설사업 생산시스템의 구조 및 수행방식을 결정하는 것은 발주방식(project delivery method)이며, 건설사업에 참여하는 주체들과 그들의 책임과 역할을 결정하게 된다. 발주방식은 해당 건설사업의 성패를 좌우할 수 있으므로, 해당 사업의 상황과 특성에 따라 신중하게 결정되어야 한다.

건설사업의 발주방식에는 여러 종류가 있다. 설계·시공분리방식(design-bid-build)은 그 역사가 가장 오래되었으며 건설산업의 전통적인 발주방식으로 불려지는 방법이다. 이러한 전통적인 설계·시공분리방식(design-bid-build)에 대한 대안으로, 비용과 공기의 절감 또는 건설사업의 관리 측면에서 여러 가지 장단점을 가진 방식들이 존재하며, 그 중 대표적인 것들로는 설계·시공일괄방식(design-build)과 건설사업관리(CM) 방식 등이 있다. 설계시공일괄방식은 이미 국내에 턴키(Turn-key)라는 이름으로 도입 활용되고 있으며, 건설사업관리 방식은 현재 국내 공공 건설사업에 본격적으로 활용하기 위한 제도적 기반과 세부 운영지침을 마련 중이다.

정부는 공공 건설사업 생산에 참여하는 기존의 주체인 설계자와 시공자(혹은 턴키방식에서의 설계·시공자) 외에 건설사업관리자(CMr; construction manager)라는 제3의 계약주체를 프로젝트 생산구조에 참여 가능하도록 하는 법적 근거를 마련하기 위하여 건설산업기본법과 건설기술관리법 등의 관련법들을 개정하는 노력을 해왔다. 하지만, 아직도 건설 전문가들과 실무자들로부터 여러 가지 면에서 제도적 정비가 부족하다는 지적을 받고 있다.

이러한 지적들이 발생하는 원인들을 살펴보면, 가장 큰 원인으로는 국내 건설산업이 건설사업관리자를 활용하는 새로운 프로젝트 생산체계에 대한 경험과 이해가 부족하다는 사실을 꼽을 수 있다. 그 외에도 현 상황은 건설사업관리라는 건설산업의 새로운 시장에 대한 기존 주체들-발주자, 설계회사, 감리회사, 시공업체(대규모와 중소규모)의 입장과 이해가 대립하여 혼란이 가중되고 있는 현실이라 판단된다. 공공 건설사업에 건설사업관리 서비스를 제공하게될 민간의 건설사업관리 전문기술능력의 보유 여부 및 수준 또한 확신할 수 있는 상황이 아니다. 또한, 그 동안 효율적인 건설공사의 수행에 장애가 된다고 지적되어온 기존의 건설공사 관련 제도들이 건설사업관리 제도의 활성화에도 역시 문제가 될 것이라 예상된다. 본 장에서는 건설사업관리의 발생 및 국내 도입 경위, 그리고 위에서 지적한 것과 같은 여러 가지 건설사업관리와 관련된 국내 건설산업의 구조적·제도적 문제점들과 관련된 현안들을 정리해 본다.

1. 건설사업관리(CM)의 발생과 국내 도입

본 절에서는 국내 건설사업관리 제도의 문제점을 분석하기 위해서, 우선 건설사업관리가 시작된 미국의 사례를 바탕으로, 건설사업관리 방식이 처음 발생하게 된 상황과 원인, 그리고, 국내에 건설사업관리 제도가 도입된 경위와 현황을 살펴본다.

1.1 건설사업관리의 발생

건설사업관리 발주방식은 1960년대 후반 미국에서 처음 사용되기 시작하였다. 미국의 경우, 1960년대 말까지 존재하였던 주요 발주방식으로는 설계와 시공이 분리 발주되는 전통적인 방식(design-bid-build)과 설계·시공일괄방식(design-build)이 있었다. 전통적인 설계-입찰-시공 방식은 아주 오랜 기간동안 건설산업에 활용되어 온 방법이었으며, 그 당시 설계·시공일괄방식(design-build)은 그리 많이 활용되지 않았던 방법이었다.

) 전통적인 설계·시공분리방식은 발주자(Owner)에게 적절한 시장가격에 원하는 시설물을 제공하는 방식이라 볼 수 있으며, 설계·시공일괄방식은 성과(performance) 측면에서 발주자의 요구를 만족시키는 방식이다.

건설사업에 전통적인 설계·시공분리발주방식 발주방식을 적용해오면서 발주자들은 건설사업에 소요되는 계획 대비 실제 기간(공기)과 비용의 증가, 예상에 못 미치는 사업수행 결과물인 시설물의 품질, 그리고 사업의 수행과정에 발생하는 잦은 분쟁(claim) 등의 문제점으로 인해 건설사업의 수행과정과 결과에 대한 불만이 발생하게 되었다. 또한, 발주자는 전통적인 사업수행구조 하에서의 설계자와 시공자 그리고 설계·시공일괄방식의 설계·시공자 중 어느 누구도 프로젝트 시작 단계부터 발주자를 위해 발주자의 이익을 대변하는 주체는 아니라는 것에 대해 문제를 인식하였으며, 기존의 사업수행구조 및 체계에서 건설 전문성의 부족 등을 이유로 자신이 주인인 건설사업의 수행에 대하여 컨트롤(control) 기능을 제대로 수행하기 힘들다는 것을 깨달았다.

결국, 발주자는 자신의 부족한 사업관리능력을 보완하거나 또는 대신하여 여러 가지 문제의 발생을 사전에 방지하거나 컨트롤 할 수 있는 전문성을 가진 주체를 건설생산과정에 참여시키게 되었으며, 이것이 건설사업관리(CM) 발주방식이었다. 또한 전통적인 발주방식이 다양한 발주자의 요구사항을 만족시키기에는 유연하지 못한 사업수행구조를 가지고 있기에, 건설사업관리(CM) 발주방식은 여러 가지 프로젝트의 특성 및 상황과 발주자의 필요에 의해  여러 가지 형태로 발생 및 발전되어왔다. 몇 가지 형태의 예를 들면 건설사업관리 발주방식에서 건설사업관리자(construction manager)는 시공자(general contractor), 설계자(architect/engineer), 건설사업관리 전문회사(pure construction management company), 또는 개인 건설사업관리자 (one person consulting firm)의 형태로 갈 수 있다.

1.2 건설사업관리의 국내 도입

건설사업의 발주자(Owner)는 말 그대로 사업의 주인이며, 설계자와 시공자를 선정하여 그들이 제공하는 서비스에 대한 대가를 지불하고 원하는 목적물(시간, 비용, 품질)을 얻는 것을 목적으로 한다.  하지만, 국내 공공 건설사업의 잦은 공기 지연 사례, 사업비용의 증가, 그리고 완성된 시설물의 품질에 대한 문제점은 계속 제기되어 왔으며, 국민의 세금으로 공공 시설물들을 발주하는 중앙 및 지방 정부 그리고 공공 조직들은 이에 대한 문제 해결 방법의 하나로서 외국에서 그 효과가 인정된 건설사업관리 방식의 도입을 고려하게 되었다.

건설사업관리를 국내 공공 건설사업에 적용하기 위해 마련된 법적 근거는 1996년 건설산업기본법에서 건설사업관리(CM)를 하나의 업무영역으로 정의한 것이 처음이며, 정부에서는 건설사업의 종합적 관리체계 구축의 일환으로 건설사업관리(CM)제도 세부시행방안을 마련하여 발주기관의 실시를 유도하고 건설사업관리 기술력을 높이는 방안을 추진 중이다.

) 건설교통부, 제2차 건설기술진흥기본계획 수정계획, 2000년 2월

건설사업관리 제도와 관련하여 세부적인 운영지침이 처음으로 발표된 것은 2001년 3월 열렸던 건설사업관리 운영방안에 대한 공청회이다. 공청회에서 발표된 내용에 따르면, 국내 공공 건설사업에 도입 적용될 건설사업관리 방식의 형태는 CM for fee 방식이며, 그 중에서도 발주자가 다수의 시공자들과 계약을 맺고, 건설사업관리자가 발주자를 도와 각 계약자들의 업무를 조정하고 관리하는 방식(다중시공기반용역형, CM with multiple primes)이 아닌 발주자가 시공을 책임질 주계약자와 계약을 맺는 방식(원하도급 기반, CM with GC)을 우선적으로 도입하려고 하고 있다.(그림 II-1) 이러한 형태가 우선적 도입이 고려되는 가장 근본적인 이유는 시공단계에서 일반건설업과 전문건설업으로 엄격히 구분되어 있는 현행 국내 건설생산구조와 밀접한 연관이 있다.

) 건설사업관리 방식은 크게 CM의 업무 범위에 따라 발주자의 CM for fee (또는 agency CM)와 건설사업관리자가 시공 또한 책임지는 CM at risk 방식으로 구분될 수 있다.

) 공청회 자료에서는 두 가지 형태를 다중시공기반 용역형 CM과 원하도급 기반 용역형 CM이라는 용어를 사용하고 있다.

<그림 II-1> CM for fee 방식의 유형: multiple primes & GC

그 외의 건설사업관리 비용 및 대가, 건설사업관리자의 평가 및 선정 등의 세부적인 운영에 대한 지침들은 정부에 의해 계속적으로 발표되고 있는 상황이다.

) 건설교통부가 2001년 3월 한국건설기술연구원과 함께 건설사업관리 제도 원칙 및 운영세부지침에 의해 발표된 이후, 본 연구보고서가 발표되는 시점인 2001년 11월말 경, 건설교통부는 국토연구원과 함께 또다시 건설사업관리제도의 운영에 대한 방향을 제시하는 연구결과가 발표되었다. 그 내용은 CM at risk 방식의 도입을 포함하여 그 세부적인 사항들이 이전의 내용과는 상당히 다른 것으로 파악된다. 현재 본 보고서에서는 국토연구원에 의해 발표된 내용을 고려하고 있지 않음을 밝혀둔다.

2. 국내 건설산업과 건설사업관리 제도

1996년 건설산업기본법에 건설사업관리의 도입 근거가 마련된 이후 많은 논란과 혼란이 있어왔으며 현재도 계속되고 있는 상황이다, 건설교통부와 공공 기관들은 건설사업관리가 활성화되지 않는 이유가 관련 제도 및 세부 운영지침이 미비하기 때문이라 판단하고 있으며, 건설업계에서는 공공 건설사업 발주기관의 건설사업관리 전문성의 부족과 발주자 권한 이양에 따른 기득권 상실에 대한 우려를 지적하고 있다.

) □국내 CM제도 개선 무엇이 문제인가□, 건설동향브리핑, 제3호. 한국건설산업연구원, 2001년 10월 16일.

하지만 이런 현상의 가장 근본적인 원인을 살펴보면, 건설사업관리자라는 제3의 계약주체를 활용하는 새로운 프로젝트 생산체계에 대한 공공 발주자와 국내 건설산업의 이해와 경험 부족, 건설사업관리라는 새로운 시장에 대한 발주자, 설계회사, 감리회사, 시공업체 들간의 입장차이로 인한 이해관계의 충돌로서 이해할 수 있다.

사실, 건설사업관리(CM) 제도의 국내 도입은 공공 건설사업에 전문적인 관리기법의 적용을 통하여 품질, 비용, 공기 등의 성과 측면에서 전체적인 생산성과 효율성을 향상시킨다는 기술적인 측면보다는, 건설사업관리라는 새로운 시장과 업무 영역의 등장이라는 관점에서 더욱 부각되어왔다고 해도 과언은 아니다.

사실 전체적인 국가경제의 침체와 계속되는 건설산업의 하향세, 건설업체 수의 증가, 정부 발주 물량의 감소 등 주변 환경요소들의 악화로 인한 수주 물량 및 매출의 감소로 인해 어려움을 겪고있는 업체들은 건설사업관리라는 새로운 시장에 많은 관심을 가질 수밖에 없게 되었다. 결국, 누가 건설사업관리 업무를 수행할 자격을 가지게 될 것인가는 다양한 주체들간의 첨예한 이해관계의 대립이 발생하게되는 부분이다.

본 장에서는 이렇게 다양한 문제점들이 혼재하는 건설사업관리 제도의 운영과 관련한 문제점들을 총체적으로 짚어본다.

2.1 경직된 국내 건설산업구조와 건설사업관리

현재 국내의 건설산업 업역구조는 법에 의해 엄격히 구분되고 있다(<그림 II-2> 참조). 건설공사를 수행하는 건설업은 일반건설업과 전문건설업으로 구분되며, 건설용역업은 건설공사에 관한 조사·설계·감리·사업관리·유지관리 등 건설공사와 관련된 용역을 수행하는 업무를 의미한다.

이러한 업역의 구분은 건설산업의 전통적인 설계·시공분리발주방식에 근거한 분리구조에 근거한 것이라 판단된다. 또한, 시공의 경우, 일반건설업체는 대기업, 전문건설업체는 중소기업이라는 등식을 기초로 전문건설업체의 보호·육성을 위한 조치였다. 하지만, 최근에 그 사용이 증가하고 있는 설계·시공일괄방식이나 건설사업관리 방식을 보면, 전통적인 건설산업 참여주체들의 역할과 책임에 많은 변화가 발생하고 있음을 알 수 있다. 다시 말해, 좀더 효율적인 생산을 위해서 건설사업 생산 체계와 시스템에 변화가 생기고 있는 것이다.

) 이상호, 건설생산체계 개편을 위한 정책과제와 방향, 건설산업동향, 2001-31, 한국건설산업연구원, 2001년 11월.

<그림 II-2> 국내 건설산업 업역 구조

) 유진근 외, 건설업역 구조변화에 관한 연구, 연구보고서 2001-03, 한국건설산업연구원, 2001년

건설사업관리 방식 중에서도 현재 정부가 공공공사에 도입하려는 건설사업관리 방식은 CM for fee방식이라 하여, 그 적용이 매우 다양하게 이루어질 수 있는 방식이다. CM for fee 방식의 다양한 형태들 중 몇 가지 예를 들어보면, 발주자 직시공(owner builder)+CM, GC+CM(원하도급기반), multiple primes+CM(다중 시공) , design/build+CM 등이 존재한다.(<그림 II-3> 참조) 이렇게 다양한 형태의 사업수행체계에서는 각 사업에 참여하는 주체들의 주된 역할과 기능에 크고 작은 변화가 생기게 되며, 기존의 경직된 구조와 본연의 기본적인 기능과 역할에만 익숙한 국내 건설산업의 구성원들에게 많은 변화와 혼란을 불러오게 될 것이라 예상된다. 제도에 의한 엄격한 업무 영역의 분리에 익숙한 국내 건설산업은 각 수행주체별 책임업무의 분담에 따라 다양한 활용형태가 가능한 건설사업관리 방식의 장점이 살아나기 힘든 환경을 조성하고 있다.  다시 말해, 건설사업관리방식은 기존의 사업수행구조와 다르기 때문에, 기존의 발주자, 설계자, 시공자의 역할 및 업무에 변화가 생길 것이나, 새로운 사업수행체계에서의 요구되는 역할과 새로운 역량(특히 발주자)에 대한 준비와 연구가 되어있지 않다.

누가 건설사업관리 업무를 수행할 수 있는 것인가는 물론 매우 중요한 문제이다. 하지만, 건설사업 참여주체들의 전통적인 역할에의 변화를 요구하는 건설사업 발주방식의 국제적 변화추세를 인지하고 그에 따라 요구되는 기능의 전문성에 대한 연구와 발전을 위한 노력이 필요한 시점이다.

<그림 II-3> CM for fee방식의 다양한 수행 형태

경직된 국내 건설산업구조가 갖는 또 다른 문제점은 개별 사업이 갖는 고유한 특성과 발주자의 다양한 요구에 의해서 사업수행체계를 유연하게 가져갈 수 있는 건설사업관리(CM for fee) 방식의 특성(장점)을 제대로 활용하기 힘들다는 것이다.

현재 국내 건설산업은 일반과 전문업종간의 업역을 구분하고있으며 공사를 공구별로 분할하여 시행하고 있다. 이러한 환경 하에서는, 발주자가 건설사업관리자를 활용하여, 사업수행의 효율성과 경제성에 대한 고려를 기반으로, 전체 사업을 여러 개의 패키지로 분할하여 직접 계약을 맺는 다중 시공방식(multiple primes+CM)은, 패스트트랙(fast-track)이 가능하여 공사기간 단축이 가능하며, 발주자, CM, 그리고 시공자의 중복된 관리업무를 최소화하고 비용을 절감하는 효과를 볼 수 있는 등의 많은 장점이 있음에도 불구하고 활용될 수 없는 상황이다.

2.2 기존 건설 관련 제도의 문제점

국내에서 공공 건설사업을 기획하고 예산을 책정하고, 입찰 및 계약 발주를 한 후, 건설사업을 수행 완료하는데 적용되거나 영향을 미치는 법규와 제도의 종류와 숫자를 살펴보면 그 다양성에 놀라게 된다. 최근에 발표된 연구결과에서는 건설관련 법률들 중 건설사업관리와 직·간접적으로 관계되는 법률은 13가지라 하였으나, 그 외에도 조달사업에 관한 법률, 예산회계법 등도 사실상 건설사업 및 건설사업관리의 수행과 관련이 되는 법들로 이들을 포함하게 되면 그 수는 더 늘어나게 된다.

) 2001년 11월 21일 열렸던 국토연구원 □건설사업관리의 효율적 운용을 위한 제도정립 방안 모색□ 토론회 자료 중 □건설사업관리제도 운용방안□ 발표자료에 따르면, 건설산업기본법, 건설기술관리법, 국가계약법, 엔지니어링기술진흥법, 건축사법, 건축법, 기술사법, 하도급거래공정화에 관한 법률, 소방법, 전기사업법, 정보통신공사업법, 주택건설촉진법 등 13개 법이다.

국가가 이렇게 다양한 법령들에서 건설사업의 수행의 세세한 부분까지 통제와 조절을 하게되면 제도에 의해 규정되지 않은 것은 할 수 있는 것이 아니라 할 수 없는 것으로 인식되게 되며, 더 많은 규정과 지침을 세워주기를 요구하게 되는 악순환이 계속되게 된다. 결국 제도에 대한 의존도가 높아지게 되며 건설산업의 자체적인 발전이 힘들어지게 된다.

건설사업의 특성으로 자주 거론되는 비복제성은 모든 면에서 동일한 건설사업이란 존재하지 않는다는 사실을 의미하는 것이며, 이는 결국 각 사업들이 갖는 독특하고 고유한 특성을 고려한다면, 법과 제도에 의한 획일적이고 일괄적인 규제는 건설산업발전에 저해요인이 된다는 것이다.

정부에 의한 획일적인 규제의 일례로서 중앙 조달의 원칙을 들 수 있다. 국내 공공공사 발주의 경우 조달사업에관한법률에 의해 추정가격 30억원 이상의 국가기관 공사, 지방자치단체가 발주하는 입찰참가자격 사전심사 대상인 공사, 대안입찰 및 일괄입찰의 대상인 공사는 반드시 조달청에 발주를 위임하도록 되어있다. 국내 공공공사의 중앙조달 발주체계의 문제점은 최근 대한토목학회에서 주최한 세미나 발표 자료에서 지적한 바 있으며 그 내용을 인용하면 다음과 같다.

) 조달사업에관한법률 시행령 제15조 (공사의 계약절차 및 범위등)

①수요기관의 장은 그 소관에 속하는 공사중 다음 각호의 기준에 해당하는 공사의 경우에는 그 공사계약의 체결을 조달청장에게 요청하여야 한다. [개정 98·7·9, 2000·12·5]

1. 국가기관 : 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제 2조의 규정에 의한 추정가격이 30억원(전기공사 및 정보통신공사의 경우에는 3억원)이상인 공사

2. 지방자치단체 : 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제 13조의 규정에 의한 입찰참가자격 사전심사의 대상인 공사와 동시행령 제79조의 규정에 의한 대안입찰 및 일괄입찰의 대상인 공사

3. 제 4조의 규정에 의한 기관 : 다른 법령에서 조달청장에게 계약체결을 요청하도록 정한 공사

②다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 수요기관에서 직접 공사계약을 체결할 수 있다.

1. 천재·지변이나 긴급한 행사 기타 이에 준하는 경우

2. 재해 및 사고의 긴급 복구공사를 하는 경우

3. 국방목적수행과 관련이 있거나 국가기관의 행위를 비밀히 하여야 하는 경우

4. 시공·감독, 하자보수등에 관한 기술적인 특수성을 고려하여 수요기관에서 직접 공사계약을 체결함이 적합하다고 인정되는 특수공사로서 조달청장과 미리 협의한 경우

③수요기관의 장은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 직접 공사계약을 체결할 수 있는 경우에도 필요하다고 인정할 때에는 그 공사계약의 체결을 조달청장에게 요청할 수 있다.

④조달청장은 필요하다고 인정할 때에는 공사계약절차 및 사후관리에 관한 세부기준을 정하여 시행할 수 있다.

⑤수요기관의 장은 그 소관에 속하는 공사중 당해 회계연도내에 조달청장에게 계약체결을 요청할 공사의 집행계획서를 재정경제부령이 정하는 서식에 의하여 매년 1월 20일까지 조달청장에게 제출하여야 한다. 다만, 총액으로 예산이 편성되어 별도 단위사업별 집행계획을 수립하여야 하는 사업에 대하여는 동계획확정후 20일이내에 조달청장에게 제출하여야 한다. [개정 98·7·9]

⑥조달청장은 수요기관의 장으로부터 요청이 있는 경우에는 법 제 3조제2호의 규정에 의한 시설공사와 관련한 설계용역 및 공사관리 업무를 대행할 수 있다.

) 대한토목학회, 한국건설산업의 21세기 비전: 위기와 기회, 대한토목학회 창립 50주년 기념 건설산업정책세미나, 2001년 11월 23일

□조달청의 업무범위는 시설공사 예정가격의 결정, 입찰 계약 체결 및 변경 등 사실상 시공계약의 대행에 국한되어있으며, 설계서 작성 감리감독 대가지급 하자관리 등 대부분의 업무는 수요기관에서 이루어진다. 결국, 정부공사 조달업무의 이원화로 인한 비효율성이 발생하게 되며, 수요기관의 의견이 반영되기 힘들고, 공사집행 및 책임한계가 불분명하다. 또한, 수요기관도 대부분의 공사관리업무를 담당하기 때문에 기술인력이나 관리인력의 확보가 필요하기에 중앙집중발주로 인한 인력절감효과도 사실상 적으며 계약의 중복 검토 등 발주기간이 장기화되는 경향도 나타난다. 조달청과 같은 중앙집중발주기관은 그 특성상 개별 공사의 기술적 특성이나 현지 여건을 반영하기 힘들며, 변별력을 상실하기 쉽다.□

중앙정부 및 지방자치단체, 정부투자기관을 포함하는 국내의 공공 발주자 조직은 매우 다양하게 구성되어있으며, 그들이 발주하는 건설사업들의 특성 또한 다양하여 제도에 의한 일괄적인 조정과 통제는 적당하지 않다고 판단된다.

건설사업과 관련된 규정 및 지침 등의 제도를 아무리 많이 만들어낸다 하더라도, 발생할 수 있는 모든 상황을 고려할 수는 없으며, 모든 상황에 적용할 수 있는 최선의 규정은 존재하지 않는다. 다양한 주체들이 참여하고 불확실성이 존재하는 건설사업의 특성을 고려한다면 이는 더욱 명확해 진다. 결국, 기존의 건설 관련 제도는 건설사업을 효율적이고 생산적으로 수행할 수 있는 제도적 환경을 조성하고 있지 못하고 있다고 말할 수 있다. 또한, 기존의 예산회계법이나 중앙조달의 원칙 등이 건설사업의 생산성을 고려한 효율적인 제도로서 사업수행환경을 제공하고 있는지에 대한 검토와 개선이 필요하다고 판단된다.

결국, 법과 제도는 최소한의 원칙과 기본을 정의하고 이를 적용하는 발주자 조직의 전문성과 역량강화를 통한 자연적인 발전을 도모하는 것이 최선이다. 이것이 국내 건설산업의 법과 제도에 대한 의존도를 줄이는 방법이라 판단된다.

2.3 발주자의 건설사업관리에 대한 인식과 필요성

건설사업관리의 발생 원인은 발주자의 필요에 의한 것이었으며, 그 후에 다양한 형태로 발전 활용하게 되는 것은 사업별 특성에 따른 발주자의 다양한 요구사항에 따른 것이라는 사실이 보여주듯이 건설사업관리 제도의 성공적인 적용 여부를 결정짓는 가장 중요한 요소는 발주자이다. 이것은 국내의 경우도 예외가 될 수 없으며, 국내 공공건설사업의 건설사업관리 방식의 성공적 도입 여부는 공공 발주자에 의해 결정될 것이다.

국내 공공건설사업에 도입이 되는 CM for fee 방식은 발주자의 필요에 따라 사업수행구조가 다양한 형태로 운영될 수 있는 방식이며, 기존의 다른 발주방식과 병행하여 활용될 수도 있는 방식이다. 결국, 발주자는 자신이 보유한 건설사업관리 능력의 수준과 해당 사업의 수행에 요구되는 기능과 역할이 무엇이지 파악하고, 외부의 전문관리기술이 필요할 경우 건설사업관리방식을 활용하여야 한다. 다시 말해, 건설사업관리 방식의 적용 여부를 결정짓는 가장 중요한 요소는 해당 건설사업의 특성이며 그 중에서도 발주자 조직의 민간 건설사업관리 전문기술에 대한 필요성 여부이다.

현재까지 국내 공공 건설사업에 건설사업관리가 활성화되지 못한 이유들 중 발주자와 관련된 내용들로는 건설사업관리에 대한 경험과 이해부족으로 인한 관련 제도와 세부적인 운영지침의 미비, 공공 건설사업 발주기관의 건설사업관리 전문성 부족, 그리고 발주자 권한 이양에 따른 기득권 상실에 대한 우려 등이 지적되고 있다.

그렇다면 발주자의 기득권 상실에 대한 걱정을 없애고, 건설사업관리에 대한 전문지식을 보유한 외부 인력을 활용(outsourcing)함으로서 사업수행 성과 향상의 효과를 기대할 수 있는 건설사업관리발주방식을 적용하도록 유도하는 방안은 무엇인가? 분명한 것은 전체 공공 건설사업들 중 건설사업관리 방식을 적용하는 사업의 비율에 대한 목표치를 정부에서 미리 정하여 놓고 이를 달성하고자 억지 적용하는 것은 아니다. 건설사업의 발주방식은 그 사업의 특성과 상황에 따라 적용되어야 하며, 이러한 개별 사업 환경에 대한 고려 없이 특정 발주방식의 적용 목표치를 미리 결정하고 일괄적으로 적용할 수 없기 때문이다.

결국 건설사업관리 적용 정도와 여부는 각 공공 발주자 조직들의 특성에 따라 결정되어야 한다. 국내 공공 건설사업의 발주자들을 살펴보면 그 성격은 매우 다양하게 구성되어있으며, 건설사업의 발주 빈도와 발주되는 목적 시설물의 종류에 따라 해당 조직의 건설사업관리에 대한 필요성 여부를 어느 정도 판단할 수 있을 것이다. 예를 들면, 동일 종류의 시설물을 계속적으로 발주하는 발주자, 시설물의 유형은 다르지만 계속적인 발주가 이루어지는 발주자, 동일 시설물이지만 발주 빈도는 그리 높지 않은 발주자, 그리고, 시설물의 유형은 정해지지 않았으며 발주 빈도 또한 높지 않은 발주자로 분류할 수 있을 것이다.

이러한 발주자 조직의 특성 분석을 기반으로 다양한 방향이 결정될 수 있을 것이다. 만약 건설사업관리가 외부 인력의 활용(outsourcing)이 아닌 내부 조직에서 수행되는 것이 유리한 경우는 내부 전문인력의 양성 및 기술 향상을 통한 내부 조직의 강화가 필요한 경우가 있을 것이고, 발주빈도가 높지 않아 내부에 건설사업관리 능력을 보유할 필요가 없는 경우는 필요시에만 건설사업관리 방식의 적용을 통한 효율적 사업수행을 도모하는 것이 적절한 경우가 있을 것이다. 또한, 일부 업무범위에서만 외부 전문 인력의 활용이 필요한 경우(건설사업관리의 부분 발주)도 예상할 수 있을 것이다.

국내 건설산업이 국제적인 경쟁력을 갖추기 위해서는 국내 건설시장의 많은 부분을 차지하는 공공 건설사업 부문의 발주자 조직들 또한 세계적인 추세인 건설생산체계의 변화 동향에 따라 요구되는 역량을 강화하고 발전시켜 나가야 할 필요가 있다. 정부는 공공 건설사업의 발주자이며 동시에 국내 건설산업의 생산구조와 생산체계를 조정하고 조율하는 시스템 관리자로서의 역할을 수행하여야 한다. 정부는 새로운 건설사업의 생산 및 수행구조에 따라 요구되는 역량과 역할의 변화를 파악하여 이에 따라 조직의 개선과 발전을 통해 변화에 흐름에 발맞추어가야 한다.

2.4 민간의 건설사업관리 공급 능력 및 준비

국내 건설산업에서 건설사업관리의 활성화 여부를 결정짓는 또 다른 중요한 요소는 바로 공급자인 민간건설사업관리 업체의 기술력이다. 건설사업관리 발주제도가 시행될 경우 수요자인 발주자의 요구에 충분히 대응하여 건설사업관리 제도도입의 효율성을 입증할 수 있을 정도의 기술력을 국내 업체들이 보유하고 있는지 여부는 매우 중요한 문제이다. 하지만, 사실상 국내 건설산업에 건설사업관리의 도입이 거론되는 초기부터 정부의 제도와 세부적인 운영지침의 미흡에 대해서는 여러 사람들이 문제점으로 지적해 온 것에 비해 민간 기술력의 수준과 공급 능력에 대해서는 상대적으로 문제의 제기가 심도 깊게 이루어지지 않았다고 할 수 있다.

공공 건설사업에 있어서 건설사업관리의 수요자인 공공 발주자가 건설사업관리 방식을 사용하게 되는 이유는 발주자 자신이 보유하고 있지 못하는 전문적인 사업관리 능력에 대한 보완 필요성 때문이다. 그러므로, 건설사업관리 공급자인 민간이 발주자의 요구와 기대에 어울리는 기술력을 제공할 수 있을 때 건설사업관리 시장이 활성화될 수 있다.

현재 민간의 건설사업관리 능력의 보유 여부와 그 전문성 정도를 판단할 자료나 근거는 존재하고 있지 않지만, 국내에서 건설사업관리가 비교적 새로운 영역이라는 점을 고려한다면 그 전문성 정도는 그리 높지 않다고 판단할 수 있다. 그러므로, 민간의 건설사업관리 전문능력 향상을 위해서는 교육 프로그램의 개발이 이루어져야 한다. 사실 현재 민간 차원에서는 다양한 조직과 기관들에서 건설사업관리 전문가 양성을 위한 교육 프로그램을 개설하여 자격증을 부여하고 있으나 아직까지는 이러한 교육 프로그램들의 품질(quality)에 대한 확인이나 검증이 이루어지지 않은 상황이다. 또한, 현재 시점은 국가 차원의 건설사업관리 전문가를 인증하는 공인 자격증 제도를 설립하기는 아직 이르다고 판단되지만, 많은 현장 경험을 가진 국내 건설인력들에게 전문적인 건설사업관리 이론을 겸비할 수 있도록 하는 교육 프로그램은 개발되어야 한다. 이러한 교육 프로그램과 자격증들은 사실 국가 공인 자격증은 아니지만 발주자의 입장에서 객관적으로 검증된 전문인력의 보유 여부를 판단하는 기준으로 활용 가능할 것이다. 미국의 경우는 미국 건설사업관리협회 (Construction Management Association of America, CMAA)와 PMI (Project Management Institute)에서 CCM (Certified Construction Manager)과 PMP (Project Management Professional)라는 자격증을 발급하고 있다. 이들은 공공기관에서 발행하는 국가 공인 자격증은 아니지만 업계에서는 어느 정도 그 신뢰성이 있는 기준으로 활용되고 있다.

) 미국의 아이다호(Idaho) 주의 공공건설사업 면허위원회(Public Works License Board)에서는 CMAA와 함께 공공건설사업의 건설사업관리자들에게 요구하는 자격조건으로 CCM(Certified Construction Manager)과 아이다호주의 자체 시험을 통과하도록 하고 있다.

건설사업관리는 전문적인 프로세스 관리 기술의 적용이다. 동일한 종류의 시설물을 설계, 감리 또는 시공하였던 경력과 경험이 건설사업의 모든 면을 총체적으로 관리하는 건설사업관리까지 훌륭히 수행할 수 있다는 것을 의미한다고 할 수는 없다. 따라서 건설사업관리 서비스의 공급자들은 수요자인 발주자를 만족시킬 수 있는 건설사업관리 능력을 보유하고 있는가를 점검해 보아야 할 것이다. 건설사업관리의 활용이 본격적으로 이루어지는 초기에는 사실상, 능력이 부족한 업체의 난립, 외국업체의 진출, 건설사업관리 전문기술을 보유한 일부 업체들의 시장 독식 등의 상황이 발생할 가능성을 배제할 수 없다. 건설사업관리가 국내 건설산업의 하나의 업무영역으로 확고히 자리잡을 시기에는 분명히 건설사업관리에도 전문성이 중요시 될 것이므로, 각 업체들은 자신의 전문분야(시설물 또는 업무 분야)를 설정하고 전문화·차별화하여 새로운 생산방식에 대한 준비가 필요하다.

III. 건설사업관리(CM) 제도 현황 분석 및 개선방향

III. 건설사업관리(CM) 제도 현황 분석 및 개선방향·

본 장에서는 공공 건설사업에 실제로 건설사업관리방식이 적용될 상황을 가정하여 직·간접적으로 영향을 미치게 될 여러 가지 법규와 제도들을 조사 분석해 보았다. 분석 대상으로는 건설사업관리의 법적 정의, 건설사업관리 수행주체 및 자격조건, 건설사업관리 적용 대상사업에 대한 규정, 건설사업관리자의 평가 및 선정, 건설사업관리 업무범위, 건설사업관리 대가, 건설사업관리자의 법적·계약적 책임, 그리고 건설사업관리의 사후 평가이다.

1. 건설사업관리의 법적 정의

현재 국내 공공건설사업의 건설사업관리와 관련한 제도와 법규들로는 건설산업기본법, 건설기술관리법, 국가를당사자로하는계약에관한법률(이하 □국가계약법□), 그리고 엔지니어링 기술진흥법 등을 들 수 있다.

이러한 관련 법규들 중에서 건설사업관리를 명시적으로 정의하고 있는 법으로는 건설산업기본법과 국가계약법이 있으며, 건설기술관리법에서는 건설산업기본법에서 정의한 건설사업관리를 적용토록 규정하고 있다. 엔지니어링기술진흥법에서는 건설사업관리업무를 엔지니어링 활동의 하나로 정의하고 있다.

) 건설사업관리는 건설용역업으로 구분이 된다. (건설산업기본법 2조 정의)

) 엔지니어링기술진흥법 제2조(정의)에서는 건설사업관리라는 용어를 사용하고있지는 않으나 동 법에서 정의한 □엔지니어링 활동□의 내용과 건설사업관리의 정의는 일치한다고 볼 수 있다.

먼저 건설산업기본법 제2조 제6호 건설사업관리에 대한 정의를 살펴보면 □건설공사에 관한 기획·타당성조사·분석·설계·조달·계약·시공관리·감리·평가·사후관리 등에 관한 관리업무의 전부 또는 일부를 수행하는 것□이라 정의하고 있으며, 국가계약법시행령 제91조의 2에서는 건설사업관리를 □공사에 관한 기획·타당성조사·설계·시공·감독·유지 관리 등에 관하여 그 전부 또는 일부를 종합 관리하는 업무□라 정의하고 있다.  두 가지 법에서 내린 정의를 자세히 살펴보면 모두 건설사업관리의 성격을 관리업무로 정의하고 있다는 점에서는 일치하고 있으나, 관리 대상 업무에 대해서는 차이를 보이고 있음을 알 수 있다. 예를 들면, 건설공사에 관한 분석, 조달, 계약, 평가 등의 업무에 대한 관리업무는 건설산업기본법에서는 건설사업관리의 업무의 일부로 규정되고 있으나, 국가계약법에서는 포함하고 있지 않다.

건설산업기본법 제2조 (정의)

6. "건설사업관리"라 함은 건설공사에 관한 기획·타당성조사·분석·설계·조달·계약·시공관리·감리·평가·사후관리 등에 관한 관리업무의 전부 또는 일부를 수행하는 것을 말한다.

건설기술관리법 제2조 (정의)

12. "건설사업관리"라 함은 건설산업기본법 제2조제6호의 규정에 의한 건설사업관리를 말한다.

국가계약법 시행령 제91조의2 (건설사업관리계약)

①각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 대형공사 중 건설산업기본법에 의한 건설공사를 계약함에 있어서 계약목적물의 특성·규모 및 이행기간 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공사에 관한 기획·타당성조사·설계·시공·감독·유지 관리 등에 관하여 그 전부 또는 일부를 종합 관리하는 업무(이하 "건설사업관리업무"라 한다)를 수행하는 자와 건설사업관리업무에 관한 계약을 체결할 수 있다.

엔지니어링기술진흥법 제2조 (정의)

1. "엔지니어링활동"이라 함은 과학기술의 지식을 응용하여 사업 및 시설물에 관한 기획·타당성조사·설계·분석·구매·조달·시험·감리·시운전·평가·자문·지도 기타 대통령령이 정하는 활동과 그 활동에 대한 사업관리를 말한다.

2. "엔지니어링활동주체"라 함은 엔지니어링활동을 행하는 자(기업내의 전담 부서를 포함한다. 이하 같다)를 말한다.

3. "엔지니어링기술"이라 함은 엔지니어링활동을 수행하는 과정에서 응용되는 과학기술을 말한다.

4. "엔지니어링사업"이라 함은 엔지니어링활동주체에게 엔지니어링활동을 발주하는 것을 말한다

공공건설사업에 건설사업관리가 적용되기 위해서는 그 업무의 성격에 대한 명확한 정의가 이루어져야 함이 선행 조건이고, 현재와 같이 건설사업관리라는 동일한 성격의 업무에 대해서 건설산업기본법과 국가계약법에서 다르게 정의할 이유는 존재하지 않으며, 자칫하면 혼란을 가져올 수도 있다. 물론, 건설기술관리법에서 건설사업관리의 위탁업무범위에 대해서는 따로 상세히 규정하고 있으나, 건설사업관리의 정의는 하나의 법에서 정의하고 다른 법에서는 이를 적용하도록 하여야 할 것이다.

건설사업관리의 정의와 관련된 또 다른 문제점은 바로 문장의 불명확성이다. 건설산업기본법 제2조에서 건설사업관리를 정의하는 문장을 자세히 살펴보면, □관리□라는 단어가 중복되어 사용됨으로 인해, 건설사업관리가 포함하는 업무 내용이 모호하게 정의된다. 예를 들면. 건설사업관리의 업무 내용으로 '시공관리□의 관리가 무엇인지 그 의미가 애매하다. 또한, 기획, 타당성 조사, 분석, 시공관리 등은 그 자체가 건설사업관리의 업무 내용이지 이들에 대한 관리가 건설사업관리의 업무내용은 아니다.

건설사업 활동을 규정하는 법령들은 그 의미가 일반적인 모든 사람들에게 쉽게 이해될 수 있도록 명확히 정의되어야 혼란을 방지할 수 있다. 만약, 건설사업관리를 법규에서 명확히 정의하기 힘들다면, 굳이 건설사업관리의 정의에서 대상업무를 정의해야 하는지 그 필요성에 대해 생각해볼 필요도 있다. 건설 관련 법령에서 설계와 시공을 따로 정의하고 있지는 않지만, 일반적으로 통용되는 설계와 시공의 정의가 문제없이 사용되듯이 건설사업관리도 일부러 정의할 필요 없이, 단지 건설사업관리의 목적 또는 의미만을 정의하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

2. 건설사업관리 수행주체 및 자격조건

건설사업관리 수행주체 및 자격조건, 그리고 건설사업관리자의 등록제 또는 신고제 등과 관련하여 많은 논란이 있어왔으며, 현재 공공 건설사업에 있어서 공공 발주자와 계약을 통해 건설사업관리업무를 수행할 자격 조건과 관련된 건설사업관리 면허 및 자격 등록/신고 요구조건은 존재하지 않는 것으로 알려졌다. 본 절에서는 명시적 또는 간접적으로 건설사업관리업무 수행 주체 및 자격조건과 관련하여 법규들에서 언급하고 있는 조항들을 살펴본다.

2.1 건설사업관리 수행 주체

건설사업관리 수행주체 및 자격조건과 관련하여 그 동안 등록제 또는 신고제 등의 많은 논란이 있어왔으나, 현재 공공 건설사업에 있어서 공공 발주자와 계약을 통해 건설사업관리업무를 수행할 자격 조건과 관련된 건설사업관리 면허 및 자격 등록 요구조건은 존재하지 않는다. 그러나, 명시적이지는 않지만 간접적으로라도 건설사업관리 업무수행과 관련하여 법규들에서 언급하고 있는 조항들을 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 건설사업관리업무를 수행할 주체의 기술적 자격요건으로 건설산업기본법 제26조는 □건설사업관리에 관한 전문지식과 기술능력을 갖춘 자□이어야 한다고 명시하고 있다. 그러나, 건설사업관리자의 전문지식과 기술능력의 보유 및 수준 여부를 객관적으로 판단할 기준이나 방법은 제시되어있지 않다.

또한, 건설산업기본법 제26조는 건설사업관리자 수행하는 □건설사업관리 업무의 내용이 관계법령에 의하여 신고·등록 등을 하여야 하는 업무인 경우에는 당해 법령에 의한 신고·등록 등을 하지 아니한 자는 당해 건설사업관리업무를 위탁받을 수 없다□고 제한하고 있다. 이 조항의 목적은 관리업무를 수행할 건설사업관리주체가 관리의 대상이 되는 업무에 대한 전문적인 지식을 보유하고 있어야한다는 취지를 반영하는 조항이다.

하지만, 이 조항은 국내 건설산업의 특성인 업역 문제와 관련되며, 그 해석과 적용에 있어 많은 논란이 발생할 가능성을 내포하고 있다. 예를 들어, 만약 □건설사업관리업무의 내용□이 건설사업관리의 관리 대상업무를 의미한다면 건설사업관리자는 다양한 업무 영역의 신고 및 등록 혹은 면허 조건을 만족시켜야만 한다는 이야기가 된다. 예를 들면, 건설사업관리자가 특정 건설사업의 설계와 시공 단계의 관리 기능과 조정업무를 수행하기 위해서는 설계와 시공 업무와 관련한 면허를 취득하여야 한다는 결론이 나오게 된다.

또한, 건설산업기본법은 일반건설업자가 전문건설업 등록을 할 수 없도록 규정하고 있어 일반건설업과 전문건설업의 겸업을 원칙적으로 금지하고 있다. 그렇다면, 일반건설업 면허를 가진 건설사업관리자는 사업의 시공단계에서 전문건설업자가 수행하는 작업은 관리 대상업무에서 제외되어야 하는 것인지 의문이다. 결국, 국내 건설공사의 설계와 시공 단계에 걸친 건설사업관리업무는, 설계, 일반건설업, 전문건설업 등의 면허를 가진 업체들의 Joint venture로 구성된 건설사업관리자만이 수행할 수 있다는 얘기다.

건설산업기본법 제26조 (건설사업관리업무의 위탁)

① 발주자는 필요한 경우 건설사업관리업무의 전부 또는 일부를 건설사업관리에 관한 전문지식과 기술능력을 갖춘 자에게 위탁할 수 있다.

② 건설사업관리업무의 내용이 관계법령에 의하여 신고·등록 등을 하여야 하는 업무인 경우에는 당해 법령에 의한 신고·등록 등을 하지 아니한 자는 당해 건설사업관리업무를 위탁받을 수 없다. 다만, 대규모 복합공사로서 공항·고속철도·발전소·댐 또는 플랜트공사의 건설사업관리업무를 위탁받는 자가 건축사·기술사 등 관계법령에 의한 설계 또는 감리업무를 수행할 수 있는 기술인력을 갖춘 경우에는 건축사법 제23조제1항 또는 건설기술관리법 제28조제1항의 규정에 불구하고 설계 또는 감리업무를 함께 위탁받아 수행할 수 있다.

결론적으로, 건설사업관리에게는 설계와 시공을 포함한 건설사업의 전반적인 프로세스에 대한 이해와 지식은 업무 수행의 필수조건임은 분명하다. 하지만 업무 영역간의 구분을 엄격히 하고 있는 국내 건설산업의 특성을 고려하여, 좀 더 명확한 가이드 라인이 제시되어야 한다.

또한 사업의 특성에 따라 건설사업관리자에게 요구되는 전문성의 분야가 다를 수가 있고, 해당 사업의 건설사업관리 계약 업무 범위가 특정 분야에 한정될 경우가 발생할 수 있으므로, 법에서는 가장 기본적인 자격의 요구조건만을 명시하는 것이 좋다고 판단된다. 그리고, 발주자는 해당 건설사업의 특성을 고려하여 다양한 상황에 따라 적용할 수 있는 가이드라인을 건설사업관리 발주지침서에 제시하고, 입찰안내서에 요구되는 자격조건을 상세히 명시하는 방법이 대안이 될 수 있다.

2.2 건설사업관리자의 등록 또는 신고의 의무

건설사업관리 수행주체 및 자격조건과 관련하여 그 동안 신고제 혹은 등록제 등으로 많은 논란이 있어왔다. 2000년 9월 건설산업기본법에서는 건설용역업자가 건설사업관리업무를 수행하기 위해서는 건설사업관리자로 신고하도록 하는 신고제의 도입을 입법예고까지 하였으나 법으로 제정되지는 못하였다. 결국, 현재 건설산업기본법에는 어떠한 신고 또는 등록조건도 존재하지 않는다.

하지만, 건설산업활동과 관련된 또 다른 법규인 엔지니어링기술진흥법을 살펴보면 혼란이 발생하게 된다. 엔지니어링기술진흥법 제2조에 의해서 건설사업관리는 엔지니어링 활동으로 정의되고 있으며, 건설사업관리자는 엔지니어링 활동주체가 된다. 엔지니어링 활동주체는 엔지니어링기술진흥법 제4조에 의해서 엔지니어링활동주체로의 신고의무가 있게된다. 다시 말해서, 건설사업관리자로서의 신고의무는 건설산업기본법에는 명시되어있지 않지만, 엔지니어링기술진흥법에 의해 엔지니어링 활동주체로 분류되는 건설사업관리자는 과학기술부장관에게 신고하여야 하는 의무가 발생하게 되는 것이다. 건설사업관리와 관련하여 다양한 법규들에 의한 다중적인 관리가 이루어지다 보니 이와 같은 혼란이 발생하고 있는 것이다. 이러한, 혼란은 국내 건설산업의 건설사업관리 활성화를 저해하는 요인이라 판단되며, 엔지니어링기술진흥법의 신고의무에 건설사업관리의 경우를 예외조항으로 하여 혼란 발생의 요소를 없애야 한다.

엔지니어링기술진흥법 제4조 (엔지니어링활동주체의 신고)

① 다음 각호의 엔지니어링활동주체는 대통령령이 정하는 사항을 60일 이내에 과학기술부장관에게 신고하여야 한다. 다만, 제2호의 경우에는 그 부서가 속한 기업이 신고하여야 한다.

1. 엔지니어링활동을 주된 영업의 수단으로 하는 자로서 대통령령이 정하는 기준이상에 해당하는 자

2. 엔지니어링활동을 전담하기 위한 기업내의 전담 부서로서 대통령령이 정하는 기준이상에 해당하는 부서

일반적으로, 면허 제도의 목적은 해당 분야에 대한 업무를 수행할 수 있는 자격의 기준을 세워 일반 대중의 이익을 보호하기 위한 것이지만, 업무 특성상 건설사업관리가 처음 발생한 미국에서도 건설사업관리 면허 또는 등록조건은 존재하고 있지 않다. 국내 공공 건설사업의 경우, 신고 및 등록제도를 통한 정부의 일괄적인 통제보다는 건설사업관리 방식을 적용하는 해당 발주자 조직이 입찰단계부터 사후평가까지 발생하는 건설사업관리자의 정보 데이터베이스를 자체적으로 구축·활용하여야 하며, 필요시 이를 다른 발주자 조직들과 자발적으로 공유할 수 있어야 한다.

3. 건설사업관리 적용 대상 사업

건설사업의 발주방식은 해당 사업의 특성에 따라 결정지어진다. 일반적으로 발주자의 사업관리 능력이나 경험이 부족할 경우에 선택되는 발주방식 중의 하나가 건설사업관리(CM) 발주방식이다. 국내 공공건설사업의 경우, 일반적으로 건설사업의 규모나 특성에 따라 적용할 수 있는 입찰 및 발주방식을 지정해 놓는 경우가 많으며, 본 장에서는 건설사업관리(CM) 방식이 적용되는 사업의 특성이나 규모를 지정해 놓은 법규들을 살펴본다.

건설기술관리법 제22조의2 (건설사업관리의 시행)

①발주청은 건설공사의 효율적인 수행을 위하여 필요한 경우에는 다음 각호의 1에 해당하는 건설공사에 대한 건설사업관리를 위탁하여 시행할 수 있다.

1. 공항·철도·발전소·댐 또는 플랜트 등 대규모 복합공종(複合工種)의 건설공사

2. 설계·시공관리의 난이도가 높아 특별한 관리가 필요한 건설공사

3. 발주청의 기술인력이 부족하여 원활한 공사관리가 어려운 건설공사

4. 제1호 내지 제3호외의 건설공사로서 당해 건설공사의 원활한 수행을 위하여 발주청이 필요하다고 인정하는 건설공사

②건설사업관리의 세부 업무내용은 대통령령으로 정한다

국가계약법 시행령 제 91조의2 (건설사업관리계약)

①각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 대형공사 중 건설산업기본법에 의한 건설공사를 계약함에 있어서 계약목적물의 특성·규모 및 이행기간 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공사에 관한 기획·타당성조사·설계·시공·감독·유지 관리 등에 관하여 그 전부 또는 일부를 종합 관리하는 업무(이하 "건설사업관리업무"라 한다)를 수행하는 자와 건설사업관리업무에 관한 계약을 체결할 수 있다.

②제1항의 규정에 의한 계약의 체결방법 기타 필요한 사항은 재정경제부장관이 정한다

건설기술관리법 제22조의2에서는 건설사업관리를 위탁하여 시행할 수 있는 사업을 해당 사업의 규모(금액)에 의하여 규정하지 않고 특성에 따라 적용할 수 있도록 규정하고 있다. 예를 들면, 공항·철도·발전소·댐 또는 플랜트 등의 대규모 복합공종(複合工種)의 건설공사, 설계·시공관리의 난이도가 높아 특별한 관리가 필요한 건설공사, 발주청의 기술인력이 부족하여 원활한 공사관리가 어려운 건설공사, 그 외에 발주청이 당해 건설공사의 원활한 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 건설공사 등에 건설사업관리를 적용할 수 있도록 그 근거를 마련하고 있다. 위와 같은 경우들은 대개가 시설물의 종류나 발주자의 조건 등과 같은 사업의 특성을 적용여부의 판단의 근거로 하고 있다.

건설사업관리 방식을 적용하는 건설사업의 규모(금액)는 국가계약법에서 언급하고 있다. 국가계약법 시행령 제91조의2에는 '대형공사' 중 필요하다고 인정하는 경우 건설사업관리 계약을 체결할 수 있다고 되어있다. 국가계약법 시행령 제79조에서 □대형공사□를 총 공사비 추정가격이 100억원 이상 규모인 신규복합공종공사로 정의하고 있으므로, 건설사업관리 계약의 대상이 되는 사업의 규모는 100억원 이상으로 한정되게 되는 것이다. 또한 이 조항은 건설사업관리의 적용 대상사업의 종류를 신규 복합공종공사로 지정하고 있기에, 결국, 건설사업관리는 신규 공사에만 적용할 수 있으며, 리모델링(remodeling)을 포함한 개·보수 공사(renovation)는 적용이 불가능하다고 해석될 수도 있다.

건설기술관리법에서 명시된 바와 같이 사업의 특성 및 발주자의 필요성 및 판단에 의한 건설사업관리방식의 적용여부 결정의 원칙은 적절하지만, 국가계약법의 적용 대상사업의 금액 규모 한정은 적절치 않다고 판단된다. 또한. 신규 공사가 아니더라도 건설사업관리방식의 적용이 필요하다고 발주자가 판단할 경우는 적용이 가능하도록 개정되어야 한다.

4. 건설사업관리자의 평가 및 선정

건설사업관리(CM) 발주방식은 건설사업관리자(CM)가 프로젝트의 기간동안 발주자의 입장에서 발주자의 역할을 대행하는 것이므로 발주자와 건설사업관리자 간에는 신뢰를 바탕으로 한 관계가 성립되어야 하며, 이를 위해서는 프로젝트 초기에 건설사업관리자의 선정부터 제대로 이루어져야 성공적인 프로젝트의 수행을 기대할 수 있다.

건설사업관리자 선정의 방법과 과정은 당해 프로젝트에 필요로 하는 건설사업관리 업무 범위(scope)에 따라 영향을 받게된다. 건설사업관리의 업무영역은 다양하고 광범위하므로, 발주자는 그 중에서 어떤 업무영역들이 당해 프로젝트를 성공적으로 완료하는데 필요한지를 프로젝트의 특성과 상황을 고려하여 파악하고 명확히 정의하여야 하며, 그 업무범위는 입찰안내서와 계약서에 정확히 명시되어야한다.

CM 발주방식에도 CM-for-Fee 또는 CM-at-Risk 등의 여러 형태가 존재하며, 이러한 CM 발주방식의 형태에 따라 CM의 선정시기나 고려 사항들이 달라지게 된다. 그러므로, 사용될 CM 발주방식의 형태에 대한 결정이 먼저 이루어져야 한다. 일반적으로, CM-for-Fee의 경우에 CM 업체의 선정은 가격보다는 능력과 자격(qualification)조건을 선정기준으로 하는 설계자의 선정과정과 유사할 것이며, CM-at-Risk의 경우는 CM 업체가 보유하고있는 능력과 자격조건이 선정기준 중의 하나이기는 하지만, 제시되는 가격(guaranteed maximum price)이나 공사기간(project completion date)의 조건이 더욱 우선될 수 있기에 시공자 선정의 경우와 유사하다고 할 수 있다.

국내의 경우, 건설사업관리자 선정에 관한 평가기준이 존재하지 않았던 관계로 경부고속철도와 인천국제공항 건설사업의 경우, 기술제안서(technical proposal)를 중심으로 평가 및 선정을 하였으며, 월드컵경기장의 경우는 기본적으로 책임감리업체 선정방식을 따랐었다. 그 결과, 국내에도 건설사업관리자 선정에 관한 절차와 방법이 수립되어야한다는 필요성이 제기되었으며, 2001년 11월 □건설사업관리 사업수행능력평가 세부기준(안)□이 정부에 의해 발표되었으며 이는 2002년 1월 1일부터 시행될 예정이다. 본 장에서는 현재 건설사업관리자의 선정과 관련된 법 조항들에 의해 이루어지게 될 건설사업관리자의 선정 절차를 살펴보고(<그림 III-1> 참조), 그 외에 해당 사업의 발주자가 고려해야할 여러 가지 영향 요소들을 살펴본다.

<그림 III-1> 국내 공공건설사업의 건설사업관리 입찰 및 선정 절차

) 건설교통부, 건설사업관리(CM)제도 운영방안, 한국CM협회 발표자료, 2001년 9월17일. www.cmak.or.kr

4.1 입찰참가자격 사전심사(PQ)

건설사업관리자의 선정은 건설기술관리법 시행령 제38조에 의해 용역에 참여하는 건설사업관리자의 능력, 사업의 수행실적, 신용도 등을 종합적으로 고려한 사업수행능력평가기준에 따라 평가하여 입찰에 참가할 자를 선정하도록 되어있다. 공공 건설사업의 건설사업관리 용역입찰에 등록한 업체들 중에서 입찰에 참가할 자격기준을 평가하는데 이용될 평가기준으로 2001년 11월 □건설사업관리 사업수행능력평가 세부기준(안)□이 발표되었다.

이 안에서 제시된 건설사업관리자의 사전자격심사(PQ)기준에 따르면, 평가항목은 크게 5가지, 참여기술자, 유사용역 및 공사수행실적, 업체의 신용도, 기술개발 및 투자실적, 업무 중첩도로 구성되어있다(<표 III-1> 참조). 발주청은 당해 건설사업에 요구되는 건설사업관리 업무의 특성에 따라 각 평가항목의 세부사항·배점범위·평가방법 등을 조정·보완하여 적용할 수 있도록 하고 있으며, 각 항목의 배점범위는 ±20%의 범위 안에서 조정하여 적용할 수 있도록 하고있다. 각 평가 항목에 대한 심의는 3인 이상으로 구성된 평가위원회에 의해 이루어지게 되어있으며, 사업수행능력평가(PQ) 결과 80점 이상인 건설사업관리업체들이 입찰에 참여할 자격을 부여받게 된다. 만약, 80점 이상인 건설사업관리업체가 5개사 미만일 경우, 점수가 높은 순으로 5개사(60점 미만 업체 제외)를 선정하게 되며, 최종 선정된 건설사업관리업체가 1개사 이하일 경우는 용역 입찰을 재 공고하게 된다.

) 건설교통부, 건설사업관리자 사업수행능력평가 세부기준(안), 2001년

현재, 각종 건설관련 공사 및 용역업자의 사전자격심사과정에서 발생하는 현상들을 고려한다면, 건설사업관리자의 사전자격심사 역시 비슷한 상황이 발생할 가능성이 다분하다. 각 업체들은 건설사업관리 용역에 입찰할 자격을 얻기 위해 PQ심사의 일정 기준을 넘는 점수를 얻으려고 할 것이며, 또한 나중에 기술제안서를 통한 사업수행능력평가에도 반영되도록 되어있는 PQ심사 점수를 최대한 높게 받으려 할 것이다.

업체들이 PQ점수를 높이는 방법의 하나로 여러 가지 면을 보완할 수 있는 업체들끼리의 연합(consortium)이 이루어질 가능성을 예상할 수 있다. 만약, 건설사업관리 계약 주체가 다양한 업체들의 연합으로 이루어진다면, 건설사업에 참여하는 각 주체들의 역할과 기능을 조정(coordination)해야할 건설사업관리자가 그 구성의 다양함으로 인해 자칫하면 건설사업관리 주체 내에서도 효율적인 의사전달과 조정에 문제가 발생할 가능성도 있다.

또한, 기존 업역에 속하는 업체들이 건설사업관리 시장에 진입하는데 공평성을 확보하고자 하는 의도에서 유사 용역 및 공사 수행실적 평가항목에 용역 실적만이 아닌 공사수행실적까지 포함하였으나(<표 III-1> 참조), 사실 설계 또는 시공업체로서의 기술 및 사업수행 경험과 능력만으로 건설사업관리업무의 수행능력을 판단하기는 힘들다. 물론, 건설사업관리 도입의 초기에는 비교 평가할 건설사업관리 수행실적이 많지 않음으로 인한 어려움이 있겠지만, 건설사업관리가 계속 정착되어가면서 건설사업관리자의 PQ심사기준은 계속 개정 발전되어야 한다.

또한, 후보 업체들의 선정에 있어서 가장 중요한 고려 사항은 바로 당해 프로젝트의 특성과 그에 따른 발주자의 요구 사항으로, 이때 CM업체의 전문성이 고려되어야 한다.  예를 들면, 프로젝트의 특성과 상황에 따라 발주자에게는 공정관리 전문성, VE(value engineering) 전문성, 혹은 CM 회사의 지역적 기반과 경험 등이 업체 선정에 중요한 요소가 될 수 있을 수 있을 것이다. 결국, 당해 사업의 특성에 따른 발주자의 요구사항들은 입찰참가자격심사부터 고려되어야 하며 사업별로 적용되는 평가항목들이 달라질 수 있어야 한다.

<표 III-1> 사업수행능력평가(PQ) 세부기준 배점표

) 건설교통부, 건설사업관리자 사업수행능력평가 세부기준(안), 2001년

평가 항목	세부 사항	배점 범위	평가 방법
가. 참여 기술자		50 [25]
(1) 책임기술자	□등급 □경력 및 실적	(8) (17)	□자격 및 등급에 따라 평가 □당해 분야 총 경력기간, 용역 및 공사의 종류, 건수, 금액 및 참여기간에 따라 평가
(2) 기타 참여 기술자	□등급 □경력 및 실적	[25] (8) (17)	□사업 책임기술자와 동일한 방법으로 평가한 후 합산하여 평균
나. 유사 용역 및 공사 수행실적	□유사 용역 및 공사수행실적	15	□최근 3년간 당해 사업과 같거나 유사한 시설물에 대한 용역 및 공사수행실적(건수, 금액 및 유사정도)에 따라 차등 평가
다. 신용도		15
	□입찰참가제한 및 업무정지	(10)	□용역 및 시공업무와 관련하여 관계 법령에 의한 입찰참가제한 및 업무정지를 받은 기간에 따라 평가
	□재정상태 건실도	(5)	□자기자본비율 및 유동비율이 높은 순으로 점수 부여
라. 기술개발 및 투자실적		10
	□개발실적	(6)	□건설기술관리법에 의하여 지정된 건설신기술 또는 건설기술에 관한 특허 및 실용신안으로 유효한 건수
	□투자실적	(4)	□최근 3년간 건설기술개발 및 건설정보화투자실적의 건설부문 총 매출액에 대한 비율
마. 업무중첩도	□참여기술자의 업무중목도	10	□수행중인 다른 용역 또는 공사와 중복되는 기간 및 참여정도에 따라 평가

4.2 기술·가격 분리입찰

(2) 기술제안서의 평가

건설사업관리는 컨설팅 엔지니어링 서비스를 제공하는 것이므로, 발주자는 건설사업관리자의 기술력, 전문성, 경험, 평판, 그리고 제공되는 서비스의 품질 등에 근거하여 평가 및 선정하여야 하며, 서비스를 구매하는데 소요되는 비용은 2차적인 평가기준이 되어야 한다. 결국, 건설사업관리자의 선정에 있어서 프로젝트에서 요구되는 업무를 CM 업체가 수행할 수 있는 능력 및 자격조건(Qualification)이 갖추어져 있는지의 여부가 가장 중요한 조건이며 이를 바탕으로 업체 평가와 선정이 이루어져야 한다.

미국 GSA(General Service Administration)의 보고서를 보면, 건설사업관리 방식을 적용하는 공공건설사업의 경우에 일괄적으로 적용되는 건설사업관리자의 평가 및 선정 기준과 방법이 존재하는 것은 아님을 알 수 있다. 일부 지역에서는 비용과 자격조건(price plus qualification)을 동시에 고려하여 선정하는가 하면 일부에서는 오직 자격조건만으로(selection solely based on qualification) 건설사업관리자를 선정하고 있다. 이 보고서는 일부 사업에 가격조건이 건설사업관리자 평가 및 선정의 주요 조건으로 적용된 경우, 건설사업관리자가 제공하는 서비스의 수준(level)과 질(quality)이 기대에 못 미치는 경우가 자주 발생하였기 때문에, 앞으로 미국 연방정부가 발주하는 모든 시설물 공사의 건설사업관리자는 자격(Qualification)조건에 의해서만 평가와 선정이 이루어지도록 하는 것을 개선 방안으로 제시하고 있다.

) GSA, Construction Excellence, Special Report, The General Services Administration, 1998

자격조건만을 평가하여 건설사업관리자를 선정하는 경우는, 미국 연방정부의 건축 설계 및 엔지니어링 서비스 공급사의 선정에 있어서 능력과 자격조건에 의한 선정(Qualification-based selection)을 명시하는 법령인 Brooks Act에 근거하고 있다. Brooks Act는 능력과 자격조건이 가장 우수한 입찰자(Highest qualified firm)와 가격 협상을 하여 최종계약을 맺도록 하고 있다. 다시 말해서, 건설사업관리 서비스 제공자의 선정에 있어 자격(Qualification)조건만이 건설사업관리자의 평가 및 선정 기준이 되며, 서비스 공급에 대한 가격(Price)은 단지 협상 대상이 되는 것이다. 이 법령은 발주자인 연방정부가 선정된 회사와 협상(negotiation)에 의해 적정한 가격(fair and reasonable price)으로 계약을 맺도록 하고 있다.

) Brooks Act에서 정의하는 건축 설계 및 엔지니어링(Architectural and engineering service)은 건설사업관리(Construction Management)를 엔지니어링 서비스의 하나로 보고있다.

국내 공공 건설사업의 경우, 발주자는 건설기술관리법 시행령 제38조제3항에 근거하여 건설사업관리자의 선정에 있어서 입찰참가자로 하여금 기술과 가격을 분리하여 입찰하게 하여 기술평가기준에 의한 기술우위 업체 순으로 협상에 의하여 선정할 수 있게 되어있다. 현재, 시공사 PQ심사의 경우, 심사대상업체들 거의 모두가 만점을 받아 변별력을 가지지 못했다는 지적이 나오고 있는 현실을 감안한다면, 건설사업관리자의 PQ심사가 변별력을 가지지 못할 경우를 가정할 수 있으며, 또한, 현재 시점이 국내 건설사업관리 도입의 초기라는 점을 고려하면, 자격과 능력이 부족한 업체의 난립이 예상될 수 있으므로 기술제안서 심사의 중요성은 더욱 커지게 된다.

) 유진근, PQ 및 적격심사기준의 문제점과 개선방안, 건설산업동향, 한국건설산업연구원, 2001년 8월

건설기술관리법 제38조 (용역업자의 선정기준 및 절차)

① 발주청(제3조의2제2호 내지 제7호에 해당하는 자를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)은 제37조의 규정에 의하여 공고된 건설기술용역을 발주할 때에는 이에 참여하는 건설기술자의 능력, 사업의 수행실적, 신용도 등을 종합적으로 고려한 사업수행능력평가기준에 따라 평가하여 입찰에 참가할 자를 선정하여야 한다. <개정 99.10.30>

...

③ 발주청은 건설기술용역 또는 건축사법에 의한 설계를 발주함에 있어서 특별히 기술이 뛰어난 자를 낙찰자로 선정하고자 하는 경우에는 입찰참가자로 하여금 기술과 가격을 분리하여 입찰하게 하여 기술평가기준에 의한 기술우위업체 순으로 협상에 의하여 선정할 수 있다.

...

④ 발주청은 필요하다고 인정하는 경우에는 자체평가위원회를 구성하여 제1항 및 제2항의 규정에 의한 사업수행능력을 심의하게 하거나 전문기관에 이에 관한 평가를 의뢰할 수 있다.

용역비가 5억원 이상인 건설사업관리의 경우에는 입찰참가자격심사(PQ)의 평가기준에 의한 평가를 수행하여 발주청이 정하는 일정점수 이상을 얻은 자를 선정한 후, 이들에게 기술제안서를 제출하게 하고 미리 결정된 평가기준과 배점에 의한 평가점수가 높은 업체부터 입찰금액 및 예정가격 이내로 협상하여 낙찰자를 선정하게된다. 기술제안서 심사 시 적용될 평가항목과 배점은 아래 <표 III-2>와 같다.

<표 III-2> 건설사업관리자의 사업수행능력 평가기준

) 건설기술관리법 시행규칙 중 개정령안 별표 6의2, 건설교통부령 제293호

평가항목	세부 사항	배점 범위	평가 방법
가. 참여 기술자 및 수행실적 등		30	제1호의 평가점수를 배점비율에 따라 환산하여 적용
	- 참여 기술자
	- 유사용역 및 시공 수행실적
	- 신용도
	- 기술개발 및 투자실적
	- 업무중첩도
나. 과업 내용 이해도		15
	- 과업수행환경분석의 적정성	(5)	당해 건설사업의 특성 및 발주청의 요구사항 분석 등의 합리성 평가
	- 예상문제점 및 대책의 적정성	(5)	당해 건설공사의 예상문제점, 대책 및 착안사항과 실현 가능성 평가
	- 기술제안서 발표	(5)	과업의 이해도 및 기술제안서 발표내용의 적정성
다. 과업 수행 조직		15
	- 조직구성의 적정성	(5)	조직구성, 조직구성원의 전문성 및 업무 분장의 적정성 평가
	- 인원투입계획의 적정	(10)	건설사업수행단계별 인력투입계획의 적정성 평가
라. 과업 수행 세부계획		35	건설사업 수행단계별 사업관리일반, 계약관리, 사업비관리, 공정관리, 품질관리, 안전관리, 사업정보관리의 수행방법 적정성 및 실현가능성 평가
	- 설계단계의 사업관리 세부계획 및 방법	(15)
	- 시공단계의 사업관리 세부계획 및 방법	(20)
마. 과업 수행 지원체계		5	기술자료 및 장비, 소프트웨어 등의 활용과 업무수행지원체계 효율성 평가
	- 기술자료 활용계획	(2)
	- 보유장비 및 소프트웨어의 종류 및 활용도	(3)

기술제안서의 평가에 있어서 발주자는 당해 건설사업관리의 특성에 맞도록 평가항목, 배점범위, 평가방법 등을 보완하여 세부평가기준을 작성하여 적용할 수 있도록 하고있으며, 평가항목별 세부사항에 대한 배점범위는 ±20%의 범위 안에서 조정하여 적용할 수 있다. 특히, 당해 건설사업관리의 업무내용에 설계이전단계의 업무가 포함될 경우에는 평가항목 중 과업수행세부계획의 배점범위(35)안에서 세부사항에 대한 배점을 조정하여 적용할 수 있게되어 있다.

건설사업관리용역에 입찰한 업체들이 제시한 기술제안서의 평가에 있어서 중요한 점은 발주자가 건설사업관리 기술제안서(technical proposal)를 평가하고 적정 예상 가격을 기준으로 가격협상을 수행할 능력을 보유하고 있는지의 여부이다. 이는 물론 발주자 조직의 내부 전문가 보유 여부 등의 특성에 따라 다르겠지만, 내부 인사와 외부전문가들로 이루어진 선정위원회의 활용이 일반적이다.

기술력에 근거하여 건설사업관리자를 선정한다는 논리에는 건설사업관리 업무가 전체 사업의 성패에 미치는 영향이 크다는 특성에 근거하고 있으며, 기술제안서를 통해 업체들간의 비교 평가가 이루어지기 위해서는 건설관리업체들이 해당 사업의 특성을 파악하고 이에 근거하여 기술제안서를 준비할 수 있는 충분한 시간이 주어져야 한다. 사업의 특성에 대한 충분한 이해를 바탕으로 기술제안서를 작성 제출토록 함으로서 업체들간의 차별화가 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 또한, 건설기술관리법에서 제시하는 기술제안서를 통한 평가 기준 및 배점에도 사업의 특성 및 발주자의 요구사항에 따라 변경 적용할 수 있는 유연성이 주어져야 한다.

건설사업관리자는 궁극적으로 발주자의 기능을 대신하는 것이기 때문에 발주기관의 요건을 국가차원에서 단일화시켜 획일적으로 적용시키기보다는, 제도 도입 초기에는 어려움이 예상되지만, 발주기관별로 건설사업관리자 선정을 위한 절차와 평가기준을 정립하고 사전에 공개하여 국내 CM 사업에 참여하고자 하는 기업들에게 준비기간을 주도록 하는 것도 합리적인 접근방법이라 판단된다 .

프로젝트를 성공적으로 수행할 수 있는 건설사업관리자를 판별 선정하기 위한 기준도 발주자의 성격에 따라 달라질 수 있을 것이다. 다양한 종류의 공사 발주가 예상되는 발주자의 경우에는 건설사업관리자의 선정에 적용될 수 있는 일반적인 기준들을 정립해 놓고 프로젝트의 종류, 특성 및 상황에 맞는 기준들을 선별 적용하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다. 같은 종류의 프로젝트를 다양한 규모로 발주하는 발주자의 경우에도 프로젝트의 규모, 복잡도 등을 고려하여 다양한 기준들을 선별 적용할 필요가 있을 것이다.

또한, 사전에 정의된 기준들의 적용도 프로젝트에 따라 상대적 중요도가 달라질 수 있으므로, 상황에 맞는 조건들이 적절하게 적용되어야 한다. 다시 말해, 자격기준(qualification), 가격(price), 공기(schedule), 혹은 그 외의 요소들이 프로젝트의 특성에 따라 주요 평가의 기준이 될 수 있으며, 이러한 다양한 선정기준들에는 프로젝트의 성격 및 상황을 고려하여 상대적 중요도를 반영하는 적절한 가중치를 적용하여야 한다.

(2) 가격의 협상

기술제안서 심사를 통해 입찰에 참가한 업체들의 점수가 결정되고, 발주자는 그 중 가장 높은 점수를 얻은 1위 업체와 가격협상을 수행하게 된다. 건설사업관리 위탁비용을 결정하는 계약가격의 협상은 당해 건설사업에서 필요로 하는 건설사업관리 업무의 범위와 난이도 등의 요소에 의해 결정이 되어야 한다.

하지만, 현재 국내 공공 발주자들 중에서 건설사업관리 업무범위에 대한 정확한 이해를 바탕으로 가격협상에 임할 능력을 갖춘 조직은 그리 많지 않을 것이라 판단된다. 또한, 프로젝트의 전체 건설사업관리업무 중 일부만이 위탁되는 경우, 적정한 위탁비용의 예정가격을 산정할 수 있는 능력을 갖춘 발주자 조직은 더욱 많지 않을 것이다. 더욱이, 현재 정부가 제시한 건설사업관리 대가 산정 방안은 건설사업관리 업무의 부분 발주에 대한 비용 산정의 방법이 제시되고 있지 않다.

현재 정부에서 제시하고 있는 방법인, 공사금액에 일정비율을 적용하여 계산된 건설사업관리 위탁비용의 예정가격은 사실상 외부에 노출될 가능성이 많을 것이며, 위탁업무범위에 대한 적정 가격을 판단할 능력이 없는 발주자와의 가격 협상은 입찰 가격에 일정 비율을 삭감하는 정도의 역할밖에 할 수 없을 것이라 예상된다.

발주자는 건설사업관리 위탁업무에 대한 적정 예정가격을 산정할 수 있는 내부조직 인력을 보유하여야 한다. 하지만, 발주자의 특성에 따라, 내부 조직에 건설사업관리 전문인력을 보유할 필요가 없다고 판단될 경우는, 외부 전문가에게 예정가격의 산정과, 필요하다면, 가격협상을 의뢰할 수도 있을 것이다. 이 경우, 발주자는 기술제안서의 평가를 위해 구성했던 전문가 그룹에게 가격협상을 의뢰하는 것도 한 방법이다.

4.3 건설사업관리자의 선정 및 사업참여 시기

건설사업관리자가 건설사업에 참여 또는 투입되는 시기에 따라 사업의 성과에 미치는 영향력의 정도가 달라질 수 있으므로, 이는 사업의 성공적 수행여부를 결정하는데 중요한 요소이다. 일반적으로 CM 사업자의 선정 시기는 설계자의 선정 시기와 비교하여 이야기되는데, 여기에는 서로 다른 관점이 존재하기도 한다. 미국건축가협회(AIA)에서는 설계자가 프로젝트를 이끌어갈 팀의 리더이므로 설계자의 결정시기가 건설사업관리자나 시공자의 선정보다 훨씬 먼저 이루어져야 한다고 주장하는 반면에, 미국건설관리협회(CMAA)에서는 건설사업관리자가 프로젝트 팀의 리더이므로 설계자보다 먼저 선정되어야 한다고 주장하고 있다.

현재 국내 공공 건설사업 건설사업관리자의 선정 및 도입시기를 규정하고있지는 않다. 사실 건설사업관리자의 선정 및 도입 시기는 전적으로 사업의 특성을 고려한 발주자의 판단과 선택에 의해 결정되어야 하며, 이를 법에서 일괄적으로 규정하는 것은 적절치 못하다. 일반적으로, 건설사업관리자의 선정시기는 해당 사업에 필요한 건설사업관리 업무범위와 적용된 CM 발주형태에 따라 어느 정도 가변적이기는 하지만, CM 업무의 특성상 빠르면 빠를수록 좋다. 이르면 공사 기획단계, 그리고 늦어도 설계단계에서의 선정이 이루어져야 하며, CM-for-Fee의 경우 기획단계에서부터의 도입, CM-at-Risk의 경우 늦어도 설계단계에서는 도입이 이루어져야 효과적이다.

4.4 건설사업관리자 선정위원회의 구성 및 활용

건설사업관리자의 선정은 내부와 외부 전문가로 이루어진 선정위원회를 통한 공정하고 객관적 평가를 통해 이루어지는 것이 좋다. 선정위원회는 최소 3인 이상으로 구성하도록 하며,  구성원으로는 설계와 시공과정을 잘 이해하고 있는 전문가(A/E), 발주자 측의 대리인, 그리고 제안서의 법률적, 재정적 구성 요소와 내용들을 분석하고 검토할 수 있는 전문가 등으로 이루어져야 할 것이다. 발주자 조직은 선정위원회의 선정 및 구성, 선정위원회의 구성이유에 대한 지침 및 원칙을 사전에 정립하여야 한다.

선정위원회의 구성과 개입 시점은, Airport Planning Manual의 경우 선정위원회의 구성과 개입 시점을 후보업체 선정하기 전으로 제시하고 있으며, 인천 국제공항의 경우에는 예비심사 후에 위원회가 구성되도록 되어 있다. 선정위원회의 구성 시점은 발주자 조직 내의 프로젝트 파악능력 보유 여부에 따라 달라질 수 있다. 발주자가 프로젝트 경험이 많거나 발주자 내부조직이 프로젝트의 특성과 CM 업무에 대한 지식과 이해 능력을 보유하고 있을 경우에는 전문가로 이루어진 선정위원회의 구성 시점이 늦어질 수도 있다. 하지만, 위원회의 구성 시점은 선정된 위원들이 제안서를 평가하기 전에 프로젝트를 충분히 이해할 수 있는 시간적 여유가 필요함을 고려해야 할 것이다. 선정위원회는 당해 프로젝트의 특성과 CM 업체로부터 요구되는 업무의 범위를 바탕으로 각 업체가 제출한 서류를 평가하게 되며, 평가는 미리 정해진 평가사항과 상대적 중요도에 따라 분배된 각 평가사항의 배점에 따라 각 업체별로 점수가 매겨진 후 선정위원들의 점수를 합해 등수를 정하게 된다.

) ICAO, Airport Planning Manual, International Civil Aviation Organization

5. 건설사업관리 업무범위

국내 공공건설사업의 건설사업관리자가 수행하게 될 업무 범위와 내용들은 건설기술관리법 시행령과 2001년 8월 제정되었으며, 2001년 9월 1일부터 시행되는 건설사업관리 업무지침에 규정되어있다.

건설사업관리업무지침에서는 발주자가 건설사업 전 단계에 걸쳐 건설공사의 전부 또는 일부에 대하여 건설사업관리 업무를 위탁 시행할 수 있으며, 당해 건설공사의 특성, 현장여건 및 발주청 인력구성 등을 고려하여 업무범위를 결정한다고 명시되어있다. 또한, 해당 사업이 설계감리 또는 책임감리 대상공사인 경우에는 설계감리업무 또는 책임감리업무를 건설사업관리 업무에 포함하도록 하였다.

건설사업관리를 위탁하면서 발주자는 건설사업관리자가 건설사업관리업무를 성실히 수행하고 있는지에 대하여 지도 감독을 하여야 하며, 건설사업관리자는 당해 건설공사의 목표가 실현되도록 신의와 성실의 원칙에 입각하여 건설사업관리업무를 수행해야 한다고 규정하고 있다. 또한, 발주자는 설계자로 하여금 설계의 경제성 검토(설계 VE), 설계기준 및 시공성 검토 등에서, 시공자는 공사일정의 검토 및 조정, 공정 공사비 성과분석 업무 등 건설사업관리자의 업무수행에 적극 협조하도록 하고 있다. 건설기술관리법 건설사업관리 업무지침 제5조에서 정의한 건설사업관리자의 업무내용은 다음과 같다.

1. 건설사업관리와 관련된 계획의 수립, 운영 및 조정 등에 관한 사업관리 일반

2. 설계자, 시공자 등 선정과 관련한 지원업무와 각종 설계변경, 클레임 및 분쟁에 관한 업무지원 등 계약관리

3. 건설공사 시행단계별 사업예산 및 사업비 운영의 적정성 검토, 조정 등에 관한 사업비관리

4. 건설공사 시행단계별 공정의 계획, 운영 및 조정 등에 관한 공정관리

5. 건설공사 시행단계별 품질과 환경에 관한 제반 기준 및 계획의 검토, 조정 등과 관련된 품질관리

6. 건설공사 시행단계별 재해예방 및 건설안전 확보를 위한 제반기준 및 계획의 검토, 조정 등에 관한 안전관리

7. 건설공사 시행단계별 각종 문서, 도면, 기술자료 등의 체계적인 축적 및 관리 등에 관한 사업정보관리

8. 기타 당해 계약에서 정하는 사항

건설기술관리법 시행령 제39조의4 (건설사업관리의 업무내용)

①법 제22조의2의 규정에 의한 건설사업관리의 세부 업무내용은 다음 각호와 같다.

1. 건설공사의 계약관리

2. 건설공사의 사업비 관리

3. 건설공사의 공정관리

4. 건설공사의 품질관리

5. 건설공사의 안전관리

6. 건설공사의 사업정보관리

7. 그밖에 당해 건설사업관리용역계약에서 정하는 사항

②제1항 각호의 사항에 관하여 필요한 세부사항은 건설교통부장관이 정한다.

[본조신설 2001·7·30]

건설기술관리법 제22조의5 (건설사업관리와 다른 용역과의 관계)

발주청은 건설사업관리를 적용하는 건설공사가 설계감리 또는 책임감리 대상 공사인 경우에는 당해 건설사업관리의 업무범위에 설계감리 또는 책임감리업무를 포함하여 시행하여야 한다. [본조신설 2001·1·16] [[시행일 2001·7·17]]

건설사업관리 업무범위는 법규에서 정해진 윤곽을 기본으로 각 발주기관별로 보유역량과 요구기능을 분석, 각 건설사업 특성을 고려하여 계약서 상에서 탄력적으로 결정되어야 한다. 그러나 발주기관이 국내 건설사업관리 대가 산정 지침에서 고시한 내용을 탄력적으로 운용하지 못하고 가감없이 고수하려고 하는 경우 각 사업별로 건설사업관리 업무 범위는 탄력적으로 적용되기 어려울 것으로 예상된다.

현재 건설사업관리 대가산정에 관한 지침에서는 공사비 비율에 의한 대가산정기준의 경우 기본설계단계, 실시설계단계, 시공단계로 구분하여 별도의 요율을 제시함으로써 건설공사 단계별로 일부만 선택하여 건설사업관리 업무를 위탁할 수 있는 근거를 마련해 주고 있다. 하지만, 발주자 조직의 건설사업관리 업무 수행능력의 보유 정도 혹은 그 여부는 고려되지 않고 있다. 예를 들면, 동일한 종류의 시설물을 반복적으로 발주해 온 일부 발주기관의 경우에는 그 동안 축적된 지식과 경험으로부터 해당 시설물에 대해서 자체적으로 건설사업관리 수행을 위한 내부 역량을 충분히 갖춘 곳도 있을 것이다. 이 경우, 건설사업관리 업무 중 해당 발주자가 인력을 보유하고 있지 못하거나 수행 능력이 부족한 특정 기능에 해당하는 업무만을 위탁하고자 하는 상황도 발생할 것이다. 그러나, 건설사업관리 시행 지침서에서는 특정 기능만을 위탁할 경우의 위탁비용을 산정하는 근거를 제시하고 있지 않아 발주기관은 꼭 필요한 기능 이외에도 부득이하게 위탁업무를 추가하거나 혹은 대가산정의 어려움을 이유로 건설사업관리 위탁을 아예 포기할 가능성도 존재한다. 따라서 발주기관은 건교부가 고시한 대가산정에 관한 지침을 토대로 하되, 기능별 분리 위탁할 경우의 대가산정 기준과 방법을 자체적으로 마련해야 할 것이다.

그리고 실제 공공 건설사업에 건설사업관리가 적용될 경우 건설사업관리 업무범위 및 내용은 발주자와 건설사업관리자간 계약에 의해 결정되어야 할 문제이므로 발주기관은  건설사업관리 계약 시 건설사업관리의 업무범위와 내용을 상세하고 명확하게 정의하여야 할 것이다. 이러한 계약서에는 물론 건설사업관리자의 업무내용과 범위 외에도 발주자의 역할과 책임, 건설사업참여자와의 업무 관계 등이 모두 고려되어야 할 것이다. 이는 건설사업관리자라는 새로운 주체가 건설사업에 추가됨으로서 발생하는 기존의 시공자, 설계자 및 발주자와의 업무 및 계약 관계의 정리가 필요하기 때문이다.

결론적으로 법규에서는 명확한 건설사업관리의 정의와 공공건설사업에 활용할 수 있는 법적 근거 등 적용 기반을 마련하고, 건설사업관리자의 책임과 업무범위 등은 계약서에서 계약당사자간 결정하여야 할 문제인 것이다.

<표 III-3> 건설공사 단계별 역할 분담

) 건설사업관리 업무지침, 건설교통부

단계	업 무 내 용	역 할 분 담				비고
		발주청	사 업 관리자	설계자	시공자
공통업무	건설사업관리 수행계획서 작성·운영	승인	주관	-	-
	건설사업관리 절차서 작성·운영	승인	주관	-	-
	작업분류체계/사업번호체계 관리	승인	주관	협조	협조
	사업정보 축적□관리 및 운영	협조	주관	협조	협조
	건설공사 참여자간 업무협의 주관	협조	주관	협조	협조
	건설사업관리 업무관련 각종보고	검토	주관	협조	협조
	기타 건설사업관리 관련 업무	협조	주관
기본설계	설계자 선정	주관	협조	-	-
	기본설계 VE	승인	주관	협조	-
	공사비분석 및 개략공사비 검토	승인	주관	협조	-
	설계용역 진행상황 및 기성관리	승인	주관	협조	-
	기본설계 조정 및 연계성 검토	검토	주관	협조	-
	기본설계의 품질관리	승인	주관	협조	-
실시설계	설계자 선정	주관	협조	-	-
	공사 발주계획 수립	승인	주관	협조	-
	실시설계 VE	승인	주관	협조	-
	공사비분석, 공사원가 적정성검토	승인	주관	협조	-
	설계용역 진행상황 및 기성관리	승인	주관	협조	-
	실시설계 조정 및 연계성 검토	검토	주관	협조	-
	실시설계 품질관리	승인	주관	협조	-
	지급자재 조달 및 관리계획 수립	승인	주관	협조	-
	시공자 선정	주관	협조	-	-
시공단계	공정·공사비 성과분석/대책수립	승인	주관	-	협조
	클레임 분석 및 분쟁대응	주관	협조	협조	협조
	최종 건설사업관리 보고	승인	주관	-	협조

※ 법 제2조제6호 및 제22조 규정에 의한 설계감리, 시행령 제52조의 규정에 의한 책임감리업무와 관련한 역할분담은 관련 규정에 의한다

6. 건설사업관리 대가산정

건설기술관리법 제22조의4 제2항의 규정에 의해 건교부가 고시한(2001. 8. 25) 「건설사업관리대가산정기준」에 따르면 대가산출은 발주청이 사업의 특성을 고려하여 공사비비율에 의한 방식 또는 실비정액가산방식을 선택 적용할 수 있도록 명시하고있다. □공사비비율에 의한 방식□이라 함은 공사비에 일정 비율을 곱하여 산출한 금액에 추가업무비용과 부가가치세를 합산하여 대가를 산출하는 방식을 의미하며, 공사비비율에 의한 방식을 적용할 경우 추가업무비용은 별도의 실비로 계상하도록 하였다. □실비정액가산방식□은 직접인건비, 직접경비, 제경비, 기술료의 합계 금액에 부가가치세를 합산하여 대가를 산출하는 방식을 의미한다.

) □공사비□라 함은 발주청의 총 예정금액(자재대포함) 중 용지비, 보상비, 법률수속비 및 부가가치세를 제외한 일체의 공사비를 말한다.

) "추가업무비용"이라 함은 당해 사업의 특성상 발주청이 건설사업관리자에게 특별히 요구하는 경우에 소요되는 비용으로 다음과 같다.

- 기본설계 이전단계에 수행되는 기획, 예비타당성조사, 타당성조사  및 준공이후

시설물 운영 및 유지관리 등에 관한 사업관리업무

- 사업정보관리시스템 개발

- 특허, 노-하우 등의 사용료

- 모형제작비, 현장계측비 등

- 해외 및 원격지 출장여비 및 경비

- 국내외 외부 전문기술자에 의한 자문비 또는 위탁비용

- 당해사업의 특성상 발주청이 요구하는 기타 업무

이 가운데 □공사비비율에 의한 방식□은 공사비 대비 요율로 산출하도록 제시되어 있으며 공사비의 규모에 따라 제시된 적용 요율은 <표 III-4>와 같다. 공사비가 요율표에서 제시된 금액들의 중간에 있을 경우 직선보간법에 의해 요율을 산정하도록 하였으며, 공사비가 2,000억원이 초과되는 경우의 요율은 기본설계, 실시설계 그리고 시공 단계별로 별도의 요율산출식을 제시하고 있다<표 III-5>. 또한 적용요율은 공사의 특성에 따라 ±10% 이내에서 조정할 수 있도록 하고 있다.

현재 적용이 예정된 국내 건설사업관리 대가산정기준의 문제점들은 기존 연구보고서에 의해 지적된 바 있다. 먼저, 건설사업관리자는 발주자가 수행하여야 하는 업무의 일부 또는 전부를 위탁 수행하는 것이므로, 기존의 발주자에게 책정된 사업관리비용을 업무 분담 내용에 따라 건설사업관리자에게 지급하는 개념으로 접근하여야 하나, 정부에서 제시된 방법은 발주자와 건설사업관리자간 업무분담에 의한 위탁비용 산정기준이 제시되지 않음으로 인해 건설사업관리 위탁비용만큼 전체 사업비가 증가할 수 있게 되어있다. 그리고, 발주자의 필요에 의해 건설사업관리업무 중 특정 기능만을 부분 위탁할 경우의 비용산정근거를 제시하지 않고 있으며, 건설사업관리의 기능과 역할이 책임감리와 비교할 때 많은 차이가 있음에도 불구하고 건설사업관리 요율이 과소 책정되었다. 또한, 이 보고서에서는 정부에서 제시한 대가 기준 요율 조정폭 ±10%는 개별 건설사업의 특성에 의한 업무범위 차이에 비해 적다는 것을 다양한 사례 비교 조사를 통해 보여주고 있다.

) 이복남, 김대호, 우성권, 정영수, 건설사업관리 비용 산정, 연구보고서 2001-09, 한국건설산업연구원, 2001년

<표 III-4> 건설사업관리 대가 요율

공사비 (억원)	기본설계단계	실시설계단계	시공단계	계
100	0.181%	0.561%	6.176%	6.918%
200	0.157%	0.482%	4.980%	5.619%
300	0.146%	0.455%	4.449%	5.050%
400	0.142%	0.439%	4.198%	4.779%
500	0.138%	0.425%	3.958%	4.521%
700	0.134%	0.411%	3.662%	4.207%
1,000	0.129%	0.395%	3.318%	3.842%
1,500	0.125%	0.382%	3.007%	3.514%
2,000	0.120%	0.373%	2.791%	3.284%

※ 보통공종 기준으로 산출한 것임

<표 III-5> 공사비 2,000억원 초과시 요율 산출식

구 분	단계별 요율
기본설계단계	[eqn: y~=~0.0090~×~x^-0.2657]
실시설계단계	[eqn: y~=~0.0280~×~x^-0.2657]
시 공 단 계	[eqn: y~=~0.1722~×~x^-0.2404]
y : 기본설계단계의 요율, x : 공사금액(단위:억원)

미국의 경우, 연방 정부나 각 주별 건설사업 발주에 관한 법이나 제도에서 건설사업관리대가 산출 요율을 제시하는 사례는 찾아보기 어렵다. 단지 몇몇 발주기관에서 발주단계에서 참고하도록 일정 범위의 지침을 제시하는 곳은 있을 뿐이다. 이는 건설사업관리 비용을 단지 공사비 즉, 사업의 규모와의 단순 상관관계로만 정할 수 없다는 사실을 알고 있기 때문이다. 이러한 사실은 미국에서 건설사업관리 발주방식이 적용된 공공발주 건설사업의 사례를 살펴보면 보다 더 명확해진다.

결국, 건설사업관리 비용은 건설사업의 규모보다는 기타 결정요소, 다시 말해 해당 건설사업의 독특한 상황과 특성에 보다 많은 영향을 받아 결정이 된다는 것이다. 이러한 영향요소로는 여러 가지가 있지만 그중 주된 요소는 건설사업 규모이외에도 시설물의 종류, 발주 패키지 분할 방식, 건설사업 범위에 대한 불확실성, 공사일정의 여유 정도 등 건설사업관리업무의 복잡도와 난이도에 따라 증감되는 것이다.

건설사업관리대가산정의 기본원칙을 설정하기 위해서 영향요인보다 앞서 고려해야 할 것은 발주자와 건설사업관리 용역수행자간의 업무와 책임의 분담 관계이다. 발주자와 건설사업관리자간 업무를 분담하고 위탁할 업무에 대해 비용을 산정해야 함에도 불구하고 단지 공사비 대비 요율로 건설사업관리대가를 산정한다는 것은 비용이 중복된다는 면에서 비효율적이다.

따라서 건설사업관리 업무 분담에 따라 비용도 배분하는 방식을 건설사업관리 대가 산정의 기본원칙으로 삼아야 한다. 대가산정방식은 각 발주기관별로 기본원칙과 지침서 등을 마련하고 건설사업 사안별로 발주기관의 재량에 의해 결정할 수 있어야 한다. 대가산정 지침의 구체적인 실현방법으로는 발주자의 건설사업관리 업무를 기능과 역할로 분류하고 기능과 역할을 조합한 각 세부 업무별 비용 가중치를 작성하는 비용 산정 메트릭스를 들 수 있다. 그리고 사업완료 후 평가, 보완하여 지속적으로 적정대가 산정을 위한 노력을 하여야 한다. 발주기관별로 실적자료를 취합 분석하는 작업을 몇 년간 진행한다면 시설물별, 사업특성별 적정대가를 결정할 수 있는 근거가 마련될 것이다.

7. 건설사업관리자의 법적 계약적 책임

건설사업관리자의 법적·계약적 책임은 매우 중요한 문제로서, 현재 건설사업관리 방식이 도입되는 현재 시점에서, 계약관계를 가지게 되는 발주자와 건설사업관리자 모두 깊이 있게 논의해보아야 할 필요가 있다.

국내의 경우 건설사업관리의 책임과 배상과 관련하여 얼마 전 보험 및 배상제도에 대한 법규가 건설기술관리법에 마련되었다. 그 내용을 살펴보면, 건설기술관리법 제22조의3과 시행령 제39조의5에서 건설사업관리자가 용역을 이행함에 있어서 고의 또는 과실로 당해 용역목적물 또는 제3자에게 재산상의 손해를 발생하게 한 경우의 배상에 대한 의무와 손해배상에 대한 책임을 규정하고 있다. 결국, 건설사업관리자는 용역시설물과 제3자의 재산상의 손해에 대해서 건설사업관리 용역 계약금액의 한도 내에서 책임을 지게되는 것이다.

건설기술관리법 제22조의3 (건설사업관리의 손해배상)

①건설사업관리자가 건설사업관리용역계약을 이행함에 있어 고의 또는 과실로 당해 용역목적물 또는 제3자에게 재산상의 손해를 발생하게 한 경우에는 건설사업관리자가 배상하여야 하고, 그 배상을 담보하기 위하여 건설사업관리자는 보험 또는 공제에 가입하여야 한다. 이 경우 발주청은 보험 또는 공제가입에 따른 비용을 용역비용에 계상하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 보험 또는 공제의 기간·종류·대상 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[본조신설 2001·1·16] [[시행일 2002·1·1]]

건설기술관리법 시행령 제39조의5 (건설사업관리자의 손해배상)

① 법 제22조의3의 규정에 의한 보험 또는 공제의 가입기간·가입대상 및 가입금액은 다음 각호와 같다.

1. 가입기간 : 건설공사의 착공일부터 완공일까지의 기간

2. 가입대상 : 건설공사에 대한 건설사업관리

3. 가입금액 : 건설공사에 대한 건설사업관리의 계약금액

②건설사업관리자는 당해 건설사업관리용역계약을 체결하는 때에 보험증서 또는 공제증서를 발주청에 제출하여야 한다.

③보험 또는 공제의 가입금액 산출방법·가입절차 등에 관하여 필요한 세부사항은 건설교통부장관이 정하여 고시한다.

[본조신설 2001·7·30] [[시행일 2002·1·1]]

일반적으로, 건설사업관리가 처음 발생하였으며 현재 다양한 형태로 활발히 사용되고있는 미국의 경우를 보면, 건설사업관리자의 법적·계약적 책임은 건설사업관리 방식의 형태에 따라 달라지게 된다. 다시 말해, CM at risk방식과 CM for fee 방식에서의 건설사업관리자의 계약적 위상이 달라지며, 건설사업관리자가 가지게 되는 책임의 대상과 범위 그리고 한계도 다르게 적용되고 있다.

국내의 일반적 인식은 CM at risk방식에서 건설사업관리자는 비용(guaranteed maximum price, GMP)이나 공기 등과 관련하여 계약적 책임을 지는 것으로 알고있으며, CM for fee 방식에서의 건설사업관리자는 단지 발주자(owner)의 대리인(agent)으로 사업의 비용이나 기간을 포함하여 어떠한 책임도 지지 않는다고 알고 있다.

) 김한수, 건설사업관리방식 유형에 따른 계약적 책임의 특성 및 시사점에 관한 연구, 대한건축학회논문집 17권 7호, 2001년 7월.

사실상, CM for fee방식에서의 건설사업관리자는 발주자를 제외한, 설계자와 시공자들을 포함하여, 어떠한 주체와도 계약관계가 존재하지 않는다. 그렇다면, 여기서 의문점이 생기게 되는 요소가 바로 건설사업관리자의 업무내용과 그 업무수행의 결과가 사업에 미치게 되는 영향이다. CM for fee 방식에서 발주자는 발주자의 입장에서 발주자의 이익을 위해 건설사업관리 업무의 일부 또는 전부를 대행하여 주는 건설사업관리자와 계약을 맺게된다. 발주자와 체결하는 계약서에는 건설사업관리자가 수행하여야할 다양한 업무들의 범위가 상세히 명시되어있으며, 그 내용들을 살펴보면 건설사업의 거의 모든 면을 관리해야하는 업무내용이다.

그렇다면, 여기서 발주자는 건설사업에 대한 많은 부분에 대한 관리 책임을 제 3자인 건설사업관리자에게 맡겨놓고(아무런 위험 분담의 조항도 없는 상황에서), 건설사업관리자의 업무수행의 성과 및 결과에 따라 발생할 수도 있는 피해에 대해 전적으로 책임을 져야하는가에 대한 의문이 생기게 된다. 만약 그러하다면, 어떠한 발주자도 건설사업관리자에게 책임을 맡기는 CM for fee방식을 활용하려 하지 않을 것이다. 그렇다면, CM for fee 방식에서 정말로 건설사업관리자는 어떠한 법적 계약적 책임도 지지 않는 것인가? 그건 그렇지 않다.

미국의 경우, 일반적으로 건설사업관리자가 책임을 지게 되는 상황은 두 가지 경우이다. 첫째, 건설사업관리자가 계약서에 명시된 업무를 수행하지 못했을 경우, 계약의 상대방(일반적으로 발주자)에게 책임을 지게된다. 이 경우는 계약이행의 위반(breach of contract)으로 구분될 수 있다. 둘째, 건설사업관리자는 업무의 태만(negligence)에 의한 책임을 지게 된다. 다시 말해, 건설사업관리자가 비록 계약서에 명시된 업무를 수행은 하였지만, 그 업무가 태만으로 판명될 경우, 그로 인해 발생한 피해나 비용에 대한 책임을 지게된다. 태만의 경우, 건설사업관리자가 책임을 지게되는 대상은 계약관계의 유무에 상관없이 제3자에게도 적용이 된다. 여기서 건설사업관리자의 태만 여부 판정의 기준은 □주의의 표준(standard of care)□이다. 주의의 표준(standard of care)을 간단히 설명하면, 다른 합리적인 엔지니어라도 주어진 상황에서는 그렇게 행동하였을 것이라고 판단되는 기준 행위이다. 이러한 법적 책임의 근거는 건설사업관리자의 전문가로서의 책임(professional liability)에 근거한 것이다. 미국의 경우, 많은 민간 및 공공 발주자들이 건축가와 엔지니어, 설계회사, 건설사업관리자, 컨설턴트들에게 전문직업인들이 업무(설계와 컨설팅을 포함한 엔지니어링 업무)를 수행하면서 발생할 수 있는 실수로 인한 책임으로부터 보호하기 위한 목적으로 만들어진 전문가책임보험(professional liability insurance)에 가입할 것을 계약서에 명시하여 요구하고 있다.

) According to Hinze (1993), "standard of care" is broadly interpreted as conduct that is expected of someone acting in a given capacity.  For engineers, the standard of care is essentially the conduct that can reasonably be expected of other engineers in a similar situation.

) 미국 토목학회(ASCE)가 1989년 수행한 전문책임보험 관련 설문조사결과에 따르면 컨설팅 엔지니어들은 평균적으로 전체 연봉의 약 4.2%를 전문책임보험료로 지불하고 있는 것으로 나타났으며, 관련 클레임은 평균적으로 100개 업체당 약 45개 업체정도인 것으로 나타났다. (Barrie, D. S. and Paulson, B. C. Jr., Professional Construction Management, 3rd Ed. McGraw-Hill, Inc., 1992)

국내 건설산업은 엔지니어의 전문가적 책임(professional liability)에 대한 판례가 많지 않으며, 관행 또한 계약문화에 익숙하지 않다. 하지만, 공공 건설사업에서 건설사업관리 방식, 특히 CM for fee 방식이 활성화되기 위해서는, 건설사업관리자의 계약에 의한 업무범위, 권한과 책임은 명확히 정의되어야 한다. 그리고, 그에 따른 책임을 지는 대상, 배상의 범위와 한도가 결정되어야 한다.

일반적으로 건설사업관리자가 계약 위반(breach of contract)이나 태만(negligence)으로 인해 발생하는 손해는 사실상 건설사업관리 계약금액보다 훨씬 크게되는 경우가 많다. 이러한 이유로 외국의 경우, 일반적으로 계약서에 책임(금액)의 한계를 계약서에 명시해 놓는다. 이는 각 계약당사자가 계약으로 얻게되는 이익의 양에 비례한 합당한 위험의 분담 원칙에 근거한 것이다. 하지만, 계약서의 조항에 의해 결정된 책임금액의 한계는 단지 계약당사자인 발주자와 건설사업관리자와의 문제에만 적용되며, 제 3자에 대한 책임의 경우는 그 한계금액이 적용되지 않는다.

) Loulakis, M. C., Wickwire J. M, Berry M. R., Driscoll T. J., Construction Management Law and Practice, John Wiley & Sons, Inc., New York, 1995.

또한, 현재 건설기술관리법에 따르면, 재산상의 피해에 대해서만 건설사업관리자가 배상하는 것으로 되어있으나, 책임을 지는 범위도 재산상의 피해만이 아닌 인신 상해(personal injury)도 포함되도록 수정되어야 한다.

미국의 경우, 계약서 조항의 문구에 따라 어느 정도 차이는 있지만 CM for fee나 CM at risk 방식을 불문하고 계약 제3자의 인신 상해(personal injury)에 대한 책임도 건설사업관리자가 지게 되는 것이 추세이다. 그 이유는, 계약서에서 정의하고있는 건설사업관리자의 업무범위에 안전관리가 포함되어있기 때문이다. 결국 건설사업관리자는 건설 현장의 작업 환경을 안전하게 유지하여야 하는 책임을 가지게 되는 것이다. 만약, 사업 수행도중 하도급 작업인력의 안전사고가 발생할 경우(건설사업관리자는 하도급자와 직접적인 계약관계가 없더라도), 건설사업관리자는 안전한 작업환경을 제공하여야 할 업무를 다하지 못한 것이기 때문이다. 현재 건설기술관리법에 명시된 건설사업관리의 업무범위에는 건설사업관리자가 안전관리의 업무도 수행하게 되어있다.

현재 공공건설사업에 적용되는 건설사업관리는 CM for fee의 방식으로 건설사업관리자의 책임의 한계는 계약의 조항과 함께 좀더 관심을 가지고 연구되어야 할 필요가 있다. 외국의 경우, 동일한 CM 방식(CM for fee)이 적용되는 경우에도 해당 사업의 건설사업관리 계약서의 계약 조항 및 문구에 따라 건설사업관리자의 책임의 범위가 달라지고 있다. 건설사업관리 계약에 의해 수행하여야 할 업무 범위를 명확히 정의하고, 주어진 업무범위에 대한 책임과 권한의 부여, 그리고 정의된 업무에 대한 불이행과 과실을 엄격히 그 책임을 묻는다면 이는 건설사업관리자의 난립과 부실 용역을 막는 좋은 방법이 될 수 있다. 이러한 관행이 정립되기 위해서는 세심한 계약서 문구 및 조항의 작성과 함께 배상 대상과 책임에 대한 정의가 이루어져야 한다. 국내의 경우도, 전문가적 책임(professional liability)에 근거하여 계약서에 건설사업관리자의 태만(negligence)에 따른 책임한계에 대한 문구 조항을 삽입하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다.

8. 건설사업관리 업무 수행과 기타 관련 제도

본 절에서는 건설사업관리자가 공정, 원가, 품질, 계약, 안전 등 계약에 의해서 정의된 다양한 업무들을 수행함에 있어서 영향이 있다고 판단되는 관련 법규나 제도들을 파악하고자 한다. 사실상 건설사업관리업무는 건설사업의 전반적인 업무수행과 직접적인 관련이 있으므로, 기존에 문제가 있다고 지적되어온 대부분의 제도들이 건설사업관리자의 업무수행과 연결이 된다고 할 수 있다. 본 절에서는 그 중에서도 장기계속공사 계약제도가 건설사업관리 업무수행에 미치는 영향과 문제점을 분석해본다.

장기계속계약제도는 정부 예산 편성상의 편의를 도모하기 위해 도입된 것으로, 한 보고서에 따르면, □우리나라는 □회계년도 독립의 원칙□에 따라 회계연도 단위(1년 단위)로 매년 예산을 편성 집행하되, 2년 이상에 걸친 다년도 사업에 대해서는 예외적으로 계속비 제도나 국고채무부담행위를 활용할 수 있도록 되어있다. 하지만, 대부분의 사회간접자본시설 조달사업은 수년간에 걸쳐 사업이 진행되는데도 불구하고 계속비나 국고채무부담행위로 예산을 편성하는 경우는 별로 없고, 대부분이 장기계속계약제도하에서 예산이 편성되고 집행된다.□ 그 이유는 회계년도 독립의 원칙을 지킬 수 있고, 장기계속공사의 분할설계·분할발주 시 수반되는 입찰·계약업무상의 복잡성을 덜어주기 때문이다. 이러한 건설사업에 장기계속계약제도 적용의 문제점은 그동안 여러 번 그 문제점이 지적된바 있으며(이상호(1996)와 김관보와 이의섭(1995)), 본 보고서에서는 건설사업관리업무 수행의 관점에서 문제가 될 수 있는 사항들의 파악을 목적으로 한다.

) 한국개발연구원, 한국건설산업연구원, 총사업비 관리제도 개선방안 연구, 2001

) 이상호, 장기계속계약제도의 문제점과 개선방안, 건설산업동향 제7호, 한국건설산업연구원, 1996년.

국가계약법 제21조 (장기계속계약)

각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 임차·운송·보관·전기·가스·수도의 공급 기타 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년을 요하는 계약에 있어서는 대통령령이 정하는 바에 의하여 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우에는 각 회계연도 예산의 범위 안에서 당해 계약을 이행하게 하여야 한다

국가계약법 시행령 제69조 (장기계속계약 및 계속비계약)

② 장기계속공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해연도의 예산의 범위 안에서 제1차 공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다. 이 경우 제2차 공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액(제64조 내지 제66조의 규정에 의한 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위 안에서 계약을 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다.

장기계속계약제도는 1975년에 처음으로 □예산회계법□에 도입되었으나, 정부 시설공사 조달사업에서 이 제도를 활용하게 된 것은 1978년부터이다. 장기계속계약제도 적용의 법적 근거는 국가계약법 시행령 제69조 2항이며, 사실상 2년 이상의 이행기간이 소요되는 정부시설공사는 모두 장기계속계약제도를 체결하도록 의무화하고 있다. 결국, 장기계속계약제도는, 수년간에 걸쳐서 수행되는 건설사업의 총 사업비를 미리 예산으로 편성하여 확정해 주는 계속비 제도와는 달리, 해당 연도의 예산 사정에 따라서 그 해의 예산만 편성하여 계약을 체결하기 때문에 완공위주의 집중투자보다는 분산투자를 초래하게 됨으로써 사업기간의 지연과 공사비 증액의 일상화를 초래한다(이상호, 1996).

장기계속공사에 있어서 연차 예산금액의 변동(감소)이 생기면 건설사업관리자가 사전에 수립한 사업관리 계획에 차질이 발생함은 당연할 것이며, 전체적인 공사의 효율적인 관리에 지장을 초래할 것이다. 계약금액의 감소는 공기연장의 원인이 되므로 이에 따른 현장관리비를 포함한 다양한 항목들의 공사간접비가 증가하게 된다. 한 연구결과에 따르면, 공사기간이 2년 지연될 때, 계약상대자인 건설업체들이 부담하고 있는 간접비가 총공사비에서 차지하는 비중이 얼마나 되는지 서울시 지하철 2기 2호선 6-A 공구의 경우를 대상으로 추정해 본 결과, 총 공사비의 17.8%나 되는 것으로 나타났다. .

) 한국개발연구원, 한국건설산업연구원, 총사업비 관리제도 개선방안 연구, 2001

또한, 작업계획의 수정으로 인한 작업생산성 저하와 작업 효율 감소로 인한 비용 증가, 작업기간의 지연, 그리고 품질 저하가 발생하게 된다. 그리고, 효율적인 인력과 장비의 활용계획에 차질을 줄 것이며, 이로 인한 작업계획의 수정이 필요할 것이며, 기회비용을 포함한 비용의 증가 또한 수반된다. 만약 수정된 계획에서 돌관공사나 추가 자원의 투입이 필요하게 될 경우, 이에 따른 추가 비용이 발생하게 될 것이다.

예산금액의 감소는 시공사의 금융비와 기회비용의 손실 등 자금운용계획에 차질을 줄 것이며, 건설사업관리자와 시공사가 자체 수립한 추후 용역 및 공사수주계획에 영향을 미칠 것이며, 이로 인한 피해가 예상된다. 또한, 공기지연에 따른 민원발생의 가능성이 증가하게 된다. 결국, 장기계속계약제도는 건설사업관리 업무뿐만 아닌 전체적인 공사의 수행에 지장을 초래하는 것이므로 이에 대한 개선이 필요하다고 판단된다.

9. 건설사업관리의 사후 평가

설계나 시공과 같은 업무는 도면, 시방서와 같은 설계 결과물 또는 시설물과 같은 가시적인 성과물을 제공하게 된다. 그러나, 건설사업관리 업무의 경우는 물리적이고 가시적인 결과물을 직접적으로 생산해내는 활동이라기보다는 서비스 제공의 성격을 갖기 때문에, 그 업무가 정량적(Quantitative)보다는 정성적(Qualitative)으로 표현이 되게 된다. 이러한 특성으로 인해 외국의 건설사업관리자에 대한 평가기준은 과업수행능력에 보다 초점을 맞추고 있는 것이다.

일반적으로 건설사업관리자를 평가하는 지표는 과업수행조직구성의 적정성, 기술전문성, 사업관리능력, 재정안정성, 유사용역수행경험 등으로 볼 수 있다. 국내 건설사업관리자의 평가기준은 참여기술자 및 수행실적, 과업내용 이해도, 과업수행조직, 과업수행세부계획, 과업수행지원체계 등으로 구성되어 있다.

이 중 과업수행능력은 입찰참가자들이 제출한 사업관리 세부계획서의 건설사업 수행단계별 사업관리 기능의 수행방법에 대한 적정성 및 실현가능성 여부를 평가하도록 건설기술관리법 상에 명시되어 있다. 그러나 과연 사업관리 세부계획서에 제시된 내용을 살펴보는 것으로 건설사업관리자의 과업수행능력을 평가할 수 있을지 의문이다. 이러한 기준에 의한 건설사업관리자 평가방법은 관계법령에 의한 입찰참가제한이나 업무정지 등의 처분만 없다면 과거에 계획서에 제출한 대로 해당 용역을 잘 수행했는지 여부에 상관없이 모든 업체가 다시 똑같은 조건에서 심사를 받게 된다. 이러한 상황은 국내 건설사업관리자의 선정기준이 투명성만을 지나치게 강조한 나머지 해당사업에 가장 적합한 건설사업관리자를 선정할 수 있는 효과성을 잃고 있는 한 예라고 볼 수 있다.

뿐만 아니라 개별 건설사업마다 건설사업관리자의 전문기술을 필요로 하는 분야는 다양할 것이다. 그러나 현재 국내법에 명시된 기준으로 평가시 해당 건설사업에서 요구하는 전문 기능을 보유한 가장 적합한 업체를 구분, 선정할 수 있는가도 의문이다.

건설사업관리 업무는 매우 다양하며 특성상 정형화하기 쉽지 않다. 또한 , 일반적인 건설사업관리 업무들 중에서 각 사업별로 계약에 의해 정의되는 업무범위는 매우 다양하게 변형될 수 있으므로, 모든 건설사업관리 대상 사업에 적용할 수 있는 일반적이고 포괄적인 수행능력 평가기준을 마련하기는 쉽지 않다. 이는 건설사업관리 업무가 설계나 시공 업무처럼 구체적인 물리적인 결과물이 생산되는 것이 아니라는 특성에서 기인한다.

외국의 경우에는 일반적으로 건설사업관리 용역의 입찰공고문에 건설사업관리자의 제안서(Proposal) 제출 시, 사업자가 건설사업관리자의 역할을 수행하였던 사업들의 목록과 참고자료를 제출하도록 하고 있다. 그뿐만 아니라, 발주자 또는 건설사업관리자 선정 위원회는 해당 건설사업관리자가 과거 수행하였던 프로젝트의 발주자에게 그 건설사업관리자의 자질과 능력을 평가할 수 있는 구체적인 성과가 있었는지 문의하고 평가서를 제출하도록 하고 있다.

) ICAO, "Airport Planning Manual ; Part 3 Guidelines for Consultants/Construction Service", First Edition, International Civil Aviation Organization, 1983.

이러한 외국의 예는 업체가 제출한 기술제안서만으로 평가할 경우 발생할 수 있는 업체선정의 오류 가능성을 줄이려는 노력으로 보여진다. 결국 이와 같은 맥락으로 볼 때, 업체선정과정에서 입찰에 참가한 건설사업관리 업체가 제출한 과업수행세부계획대로 즉, 계약조건에 명시한 대로 과업을 제대로 수행하였는지 여부를 평가하여야 할 것이다. 건설사업관리 계약을 적용한 공공건설사업의 발주자는 반드시 평가결과를 자료화하여 추후 역량 있는 업체를 선정하는데 참고할 수 있도록 하는 장치가 필요하다.

건설사업관리자의 과업수행에 대한 평가는 건설사업관리 용역 종료시 일괄적으로 하기보다는 건설사업 초기단계부터 설계, 시공, 준공에 이르는 건설사업 각 단계별로 수행되어야 한다. 그리고 객관적이며 공정하게 평가가 수행되어야 한다.

연구결과에 의하면 건설사업관리자가 제공하는 전문적인 서비스에 대해 해당 기술을 잘 이해하고 있는 발주자만이 기술적, 경제적 성과에 대해 제대로 평가할 수 있다고 밝히고 있다. 즉, 발주자가 해당 건설사업의 수행방안에 대해 전혀 이해하지 못하고 있다면 건설사업관리자의 수행 성과를 평가할 수도 없는 것이다. 따라서, 건설사업관리자의 업무 수행결과에 대한 평가는 평가역량을 갖춘 각 사업의 발주자만이 수행할 수 있고 수행하여야 한다.

) Bernard Curtis, Stephen Ward and Chris Chapman, "Roles, Responsibilities and Risks in Manangement Contracting," CIRIA Special Publication 81, 1991, CIRIA(Construction Industry Research and Information Association), London, p.60

건설사업관리 수행능력평가 방법이나 기준을 세세히 작성하여 법으로 규정하기보다는, 법에서는 건설사업관리자의 선정 시 그 사업자의 수행능력에 대한 조사와 평가의 의무만을 규정하고, 각 발주기관에서 수행능력 조사 및 평가방법에 대한 상세한 절차와 기준을 규정하도록 해야 한다. 예를 들면, 발주자 조직 별로 작성 유지하는 자체 건설사업관리발주 절차서 혹은 지침서에, 건설사업관리자가 사업제안서 제출시, 과거 수행했던 사업의 발주자의 성과 측정 또는 평가서의 제출을 의무화하는 것도 한 방법이 될 수 있다.

IV. 국내 건설사업관리 제도 발전 방향

IV. 국내 건설사업관리 제도 발전 방향·

1. 법에 의한 획일적인 통제의 지양

건설산업은 사회시반시설(infrastructure)의 건설을 통하여 다른 산업들을 지원해주는 역할을 수행하게 된다. 이러한 건설산업에서 국가 또는 정부의 주요 역할과 기능 중 하나는 관련 제도와 정책의 수립을 통해 건설산업이 시스템으로 작동하기 위해 필요한 산업환경을 조성하는 것이다. 하지만, 국내 건설산업의 발전과 건전한 체질개선을 위해서는, 앞에서도 지적되었듯이, 법에 의한 획일적이고 일괄적인 조정과 관리보다는 발주자 조직의 특성을 고려한 전문성과 자체 역량을 강화하여 발주자 조직 차원에서  세부적인 운영이 이루어지도록 하여야 한다. 건설사업관리방식도 예외는 아니다.

현재까지 공공건설사업의 건설사업관리와 관련하여 정부에서 제정 발표하였거나, 영향을 미치게 될 법규들을 정리해 보면 다음의 <표 IV-1>과 같다. <표 IV-1>의 내용은 건설사업관리에 비교적 직접적으로 영향을 미치게되는 건설산업기본법, 건설기술관리법, 국가를당사자로하는계약에관한법률을 대상으로 한다.

앞에서 언급되었듯이 건설사업의 수행과 관련된 법규 및 제도는 그 종류가 너무 많아 건설사업 수행의 효율적 운용에 도움이 되기보다는 장애로서 작용할 경우가 많으며, 건설사업관리 제도도 예외는 아니다. 현재 연구가 진행되고있는 건설산업기본법의 건설사업관리 제도에 대한 법규 및 운영 방안이 발표가 되면, 그 혼란은 더욱 심화될 것이라 예상된다. 이는 2장에서 문제점으로 지적된 바와 같이 중앙정부의 단일 법규에 의한 일괄적이고 획일적인 규제에 익숙한 국내 제도문화와 이에 대한 의존성이 높은 국내 건설산업의 성격이 그 원인이라 판단된다.

사실, 건설산업은 그 특성이 일관성이나 획일성보다는 다양성, 고유성, 비복제성 등의 특성으로 표현될 수 있다. 건설사업관리는 그 특성을 더욱 강하게 반영하고 있는 발주방식이다. 건설사업관리 방식은 그 운영의 변형된 형태가 다른 발주방식에 비해 더욱 다양하고, 이에 따라 각 사업참여주체들의 역할과 기능 그리고 책임에 변화가 생기게 된다. 또한, 건설사업관리가 발주방식으로 선택됨에 있어서 해당 건설사업의 특성에 못지 않게 해당 발주자 조직의 특성과 상황이 중요한 영향요소로 작용하게 된다.

<표 IV-1> 국내 건설사업관리 제도 현황

건설사업관리	건설산업기본법	건설기술관리법	국가계약법	기타
정의	◎		◎	엔지니어링기술진흥법
수행주체 및 자격조건	◎			엔지니어링기술진흥법
대상사업		◎	◎
발주 주체				조달사업에관한법률
입찰 방법		◎	◎
입찰 절차		◎	◎
평가/선정 방법		◎	◎
평가/선정 요소		◎
평가/선정 절차		◎	◎
위탁업무범위		◎
책임 및 배상(보험)		◎
대가 산정		◎
대가 지급			◎
사후 평가		◎

건설사업관리 방식은 다른 발주방식들(전통적인 설계·시공분할방식이나 설계·시공일괄방식)보다는 발주자의 특성에 더욱 영향을 받는 방식이다. 다시 말해서, 건설사업관리는 궁극적으로 발주자의 사업관리 업무를 대행해주는 방식이므로, 건설사업관리에 대한 수요나 필요 정도가 발주자 조직의 성격에 따라 달라질 수밖에 없다는 논리다. 결국, 건설사업관리 방식의 적용에는 사업의 특성과 함께 발주자의 특성 또한 고려되어야 한다. 그러나, 현재 정부에서 발표되고 있는 법규들이나 운영지침들은 그러한 발주자의 특성을 고려한 제도 적용의 유연성은 찾아볼 수가 없다.

국내의 공공 발주자 조직을 살펴보면, 그 특성은 더욱 분명해진다. 일단, 공공 건설사업의 수행을 책임지는 공공발주자 조직은 그 성격과 특성, 그리고 존재의 목적에 있어서 매우 다양하다. 조직 설립의 목적 자체가 건설산업과 밀접한 관련이 있어, 주된 업무가 시설물의 건설 또는 유지관리가 주된 업무인 조직이 있는가하면, 건설사업의 발주자로서의 역할은 아주 부가적인 업무로 분류되며, 사실상 발주되는 사업의 빈도나 규모가 그리 크지 않은 발주자 조직도 존재한다. 결국, 이러한 발주자 조직 특성의 다양성은 건설사업관리 방식에 대한 다양한 수요와 필요성을 의미하는 것이다,

미국의 경우를 살펴보면, 공공 건설사업은 연방 정부보다는 주 정부, 그리고 주 정부보다는 공공 발주자의 성격을 지닌 다양한 형태와 성격의 기관들이 자체 조직의 지침서(guideline)에 운영되는 경우가 많다, 그 이유는 연방정부나 주 정부가 관리하는 제도는 기본 원칙만 제시하고, 각 발주자 조직의 자율성과 재량권을 인정함으로서 운영의 유연성을 살리고, 업무 수행의 효율성과 생산성을 향상시키기 위한 것이다. 그에 반해 국내의 경우는 각 조직이 자체 제시하는 지침서에 의한 운영보다는 중앙정부의 법규에 의한 획일적인 운영과 통제가 이루어지고 있는 것이다.

) 예로서 국제민간항공기구(ICAO; International Civil Aviation Organization)의 지침서와 캘리포니아 주 OPSC(Office of Public School Construction)의 공공교육시설물의 건설과 관련된 Public School Construction Cost Reduction Guidelines(2000) 등을 들 수 있다.

국내 공공건설사업 건설사업관리 제도의 성공 여부를 결정짓는 열쇠는 발주자가 가지고 있다. 건설사업관리제도가 성공적으로 국내에 정착 활성화되기 위해서는, 건설산업기본법과 건설기술관리법 등에 의한 획일적인 관리와 운영보다는, 다양한 국내 공공건설사업 발주자 조직의 특성을 반영하여 자체 개발된 건설사업관리 운영 지침서(construction management guideline)에 의해 운영되어야 한다. 다시 말해서, 중앙정부에 의한 제도와 법규에서는 건설사업관리제도의 운영에 필수적인 원칙과 기본만을 정립하고, 그 외의 세부적인 운영에 대해서는 다양한 공공 발주자 조직의 재량권을 인정하여 주는 방향으로 가야한다. 그리고, 각 사업의 건설사업관리 운영에 대한 실질적인 측면들은 발주자와 건설사업관리자의 계약서에 의해 운용되도록 하여야 한다. 이러한 운영 원칙을 기반으로 법령, 발주자의 자체 지침서, 해당 건설사업의 건설사업관리 계약서간의 영역을 구분 정리하면 <표 IV-2>와 같다.

발주자 조직이 자체 건설사업관리 운영지침서를 개발하기 위해서는 건설사업관리에 대한 올바른 인식과 자체 조직의 구성 및 건설전문 보유인력에 대한 평가가 선행되어야 한다. 이러한 평가와 진단이 이루어진 후에, 그 결과를 바탕으로 건설사업관리 방식에 대한 수요와 필요성이 결정될 것이다. 이러한 내용은 다음 절에서 다뤄진다.

<표 IV-2> 건설사업관리 운영을 위한 법, 지침서, 계약서의 역할 분담

건설사업관리	법		발주기관		비고
	건산법 건기법	국계법 등 관련법	지침서	계약서
정의	Yes		Yes		□법: 건산법에서 정의하고, 다른 법에서는 이를 적용 □지침서: 건설사업관리의 정의와 목적 명시
수행주체 및 자격조건	Yes		Yes		□법: CM 용역 특성별 기존 면허(설계, 시공, 감리 등) 활용의 원칙 □지침서: 사업에 요구되는 CM기능에 따라 요구자격 명시(발주자의 판단)
대상사업			Yes		□지침서: CM 발주방식 선정기준 및 방안 제시하고, 선택은 사업의 특성과 발주자의 필요에 따른 자율적 판단
발주 주체		Yes			□CM은 중앙발주(조달청)의 예외 명시
입찰 방법		Yes			□관련법: 수의/경쟁입찰의 원칙
입찰 절차		Yes	Yes		□관련법: 기술용역입찰(PQ)의 절차 □지침서: CM선정의 상세한 절차 제시
평가/선정 방법		Yes	Yes		□관련법: 기술/가격 분리입찰의 근거 □지침서: CM은 기술우선 선정
평가/선정 요소			Yes		□상세한 평가기준 및 배점 명시
평가/선정 절차		Yes	Yes		□법: 기본절차(PQ 등)의 명시 □지침서: CM 선정 절차 제시(선정위원회, 선정 시기 등)

<표 IV-2> 의 계속

건설사업관리	법		발주기관		비고
	건산법 건기법	국계법 등 관련법	지침서	계약서
위탁업무범위			Yes	Yes	□지침서: 포괄적 CM 업무범위 제시 □계약서: 해당 사업 위탁업무범위 명시
책임 및 배상 (보험)		Yes	Yes	Yes	□법: CM의 책임 및 배상의 기본 원칙, 보험가입의 기본 원칙 □지침서: CM의 책임 및 배상의 원칙, 보험가입(전문가 책임보험 포함)의 강제화 □계약서: 책임 및 배상의 기본 원칙, 책임의 대상(재산/인신상해) 및 한계, 보험가입(전문가 책임보험) 의무조항
대가 산정		Yes	Yes	Yes	□관련법: 공사비비율/실비정산 등 적용방법의 근거 □지침서: CM 대가산정 방법의 구체적 방법론(요율 등) 제시 □계약서: 적용될 방법의 명시
대가 지급		Yes	Yes	Yes	□관련법: 대가지급 방법의 근거 □지침서: 구체적 방법론 제시 □계약서: 적용 방법의 명시
사후 평가	Yes		Yes		□법: 공공발주자 사후 평가 의무화 □지침서: 상세한 사후 평가요소 및 방법 제시

2. 발주자 조직 자체 역량의 진단 및 개선

앞에서 언급되었듯이 건설사업관리는 궁극적으로 발주자의 사업관리 업무를 대행해 주는 방식이므로, 건설사업관리에 대한 수요나 필요 정도가 발주자 조직의 성격에 따라 달라질 수밖에 없다. 국내의 공공 발주자 조직을 살펴보면, 그 특성은 더욱 분명해진다. 일단, 공공 건설사업의 수행을 책임지는 공공발주자 조직은 그 성격과 특성, 그리고 존재의 목적에 있어서 매우 다양하다. 조직 설립의 목적 자체가 건설산업과 밀접한 관련이 있어, 주된 업무가 시설물의 건설 또는 유지관리가 주된 업무인 조직이 있는가하면, 건설사업의 발주자로서의 역할은 아주 부가적인 업무로 분류되며, 사실상 발주되는 사업의 빈도나 규모가 그리 크지 않은 발주자 조직도 존재한다. 결국, 이러한 발주자 조직 특성의 다양성은 건설사업관리 방식에 대한 다양한 수요와 필요성을 의미하는 것이다, 이러한 발주자 조직의 다양성이 고려되지 않는 상태에서 건설사업관리를 전체 공공 건설사업의 00%로 적용하겠다는 계획은 올바른 활성화 방안이 아니라고 판단된다.

결국, 국내의 각 공공 발주자 조직들은 자체 조직의 특성을 파악한 후에 자체 조직의 건설사업관리 방식에 대한 필요성 측정이 이루어져야 한다. 이러한 측정 결과에 근거하여 자체 건설사업관리 역량을 강화하거나 외부 건설사업관리자의 필요성을 인식하고 건설사업관리 방식을 좀더 적극적으로 활용하는 등의 운영 방침이 결정될 수 있을 것이다. 이러한 분석을 바탕으로 건설사업관리 방식의 활용 및 운영에 대한 지침이 마련이 되면, 현재 발주자 조직의 기득권 상실에 대한 우려로 인한 건설사업관리 방식의 비활성화라는 문제점도 어느 정도 해결될 수 있을 것이다.

2.1 발주자 조직의 자체 건설사업관리 수요도 진단

국내 공공 건설사업에 건설사업관리 방식의 활용이 가능해지면서, 각 공공 발주자들은 자체 조직의 건설사업관리에 대한 수요 정도를 파악해야한다. 여기서 건설사업관리에 대한 수요 정도라 함은 외부의 전문 인력을 활용하는 건설사업관리 방식뿐만이 아니라 발주자 조직 자체의 건설사업관리 능력 또는 조직의 보유에 대한 필요성을 의미한다.

건설사업관리에 대한 수요 정도는 해당 발주자 조직이 주관하는 건설사업 발주빈도의 많고 적음, 그리고 발주되는 시설물 유형의 동일 여부에 의해 판단할 수 있다. 예를 들면, A라는 발주자 조직은 주관하는 건설사업 발주빈도가 높고 시설물의 유형이 동일하다고 할 경우, 건설사업관리에 대한 수요 정도는 높다고 판단할 수 있다. 하지만, A라는 조직의 건설사업관리에 대한 수요는 외부 전문인력을 활용(Outsourcing)하는 건설사업관리 방식에 대한 것이라 보다는 조직 내부의 자체(In-house) 건설사업관리 전문 조직과 인력 보강을 통한 기술력의 향상에 있다고 할 수 있다. 이와는 반대로, B라는 기관은 건설사업을 발주하는 사례가 많지 않으며, 시설물의 유형 또한 매우 다양하다고 할 경우, 건설사업관리에 대한 수요는 그리 높다고 할 수 없다. 우선, 조직 내에 자체 건설사업관리 조직이나 인력을 보유할 필요는 없으며, 경우에 따라서 외부의 전문가를 활용하는 건설사업관리 방식을 적용하는 것이 효과적이라고 판단할 수 있다. 발주 빈도 및 시설물의 유형에 따른 건설사업관리에 대한 수요도 분석을 통한 발주자 조직의 유형을 분류해보면 <그림 IV-1>과 같다.

<그림 IV-1> 발주자 조직의 건설사업관리 수요도 분석

동종의 시설물을 계속적으로 많이 발주하는 유형 A는 건설사업관리에 대한 수요가 높아 자체 조직 내에 건설사업관리 전문 조직을 구성·운영할 필요가 있다. 이 경우, 사업 수행이 반복되어 지식과 경험이 축적되면 건설사업관리 역량은 계속 강화되어 효율적인 사업의 관리 및 수행이 가능해진다. 유형 A의 경우는 건설사업관리 방식에 대한 수요는 그리 높지 않다. 다양한 종류의 시설물을 계속적으로 많이 발주하는 유형 B는, 자체 건설사업관리 전문 조직과 인력의 보유 필요성이 존재하며 동시에 외부 전문가를 활용하는 건설사업관리에 대한 수요도 어느 정도 존재한다. 외부에 건설사업관리 업무를 위탁할 경우, 위탁되는 업무 범위가 일정 분야로 제한될 경우를 예상할 수 있다. 동종의 시설물이지만 발주 빈도가 높지 않은 유형 C는, 자체 건설사업관리 전문 조직과 인력의 보유 필요성이 존재하며 동시에 외부 전문가를 활용하는 건설사업관리에 대한 수요도 어느 정도 존재한다. 발주되는 시설물의 종류가 일정치 않고 발주 빈도 또한 높지 않은 유형 D는, 자체 건설사업관리 전문 조직과 인력의 보유 필요성이 가장 낮은 경우이다. 하지만, 상황에 따라 외부 전문가를 활용하는 건설사업관리에 대한 수요는 존재한다.

이러한 각 유형별 특성을 바탕으로 국내 공공 발주자 조직을 구분해 본 예는 <그림  IV-2>와 같다. 공공 발주기관으로 동일한 종류의 건설사업을 반복적으로 시행하는 한국도로공사나 한국수자원 공사 등과 같은 특정시설물을 빈번하게 건설, 유지 관리하는 기관 또는 교육시설물을 발주하는 각 시·도 교육청은 유형 A에 해당한다고 볼 수 있다. 유형 B는 다양한 유형의 건설사업을 반복적으로 시행하는 경우로 특별시나 직할시 또는 9개 도청이 이에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 유형 C는 동일한 종류의 건설사업이지만 시행빈도가 적은 경우로 건설을 주 업무로 하지 않는 정부투자기관 및 특별법인이 이에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 마지막으로, 유형 D는 건설사업 시행횟수가 극히 적으면서 동시에 건설사업의 유형이 다양한 경우로서 소규모 군, 면 단위 공공기관이 이에 해당하는 것으로 볼 수 있다.

) <그림 IV-2>의 구분은 본 보고서에서 제시하는 발주자의 유형별 건설사업관리에 대한 수요도를 표현하기 위한 것으로 예로서 제시하는 것일뿐 실질적인 자료 분석을 통해 구분되어진 것은 아님을 밝혀둔다.

<그림 IV-2>와 같이 공공 건설사업을 발주하는 기관을 발주빈도와 발주시설물유형의 동질성 여부에 의해 4개의 유형으로 분류하였지만, 반드시 위의 4가지 유형으로만 발주기관의 성격을 구분할 수 있는 것은 아니다. 다만 발주기관의 유형별로 건설사업관리에 대한 수요의 일반적인 특성이 결정되기는 하지만 획일적으로 판단할 수는 없다는 것이다. 그러므로 각 발주기관들은 사업의 특성에 따라 건설사업관리에 대한 수요를 파악하고 그 결과에 의해 건설사업관리 업무를 외부에 위탁할지 여부를 결정해야 할 것이다.

<그림 IV-2> 발주빈도와 시설물종류에 따른 발주자 유형 분류

2.2 발주자 조직의 건설사업관리 역량 진단

앞에서 제시된 발주자 조직의 건설사업관리에 대한 수요도 분석이 이루어지면, 발주기관은 현재 자체 조직이 보유하고 있는 건설사업관리 역량에 대한 상세한 분석과 진단이 이루어져야 한다. 자체 건설사업관리 역량에 대한 분석과 진단이 필요한 이유는, 만약, 자체 조직이 건설사업관리 전문 조직과 능력을 보유하여야 한다고 판단된 경우, 현재 보유 역량의 진단을 통해서 취약 부분을 파악하고 강화할 수 있기 때문이다. 또한 일정 수준의 자체 건설사업관리 역량 보유에 대한 필요성과 상황에 따른 건설사업관리 방식의 활용이 예상될 경우는, 자체 조직이 갖추어야 할 역량이 필요한 영역을 파악하고 외부 전문인력의 활용(outsourcing)이 필요한 영역의 업무 분야를 구분 파악하기 위해서이다.

본 연구에서는 각 발주자 조직들이 다양한 건설사업관리 업무기능에 따른 자체 조직의 현재 보유 역량과 필요하다고 생각되는 역량들을 분석 판단하고, 이를 바탕으로 앞으로 조직 역량 및 인력 보강의 필요성과 외부 건설사업관리자의 활용 여부, 그리고 외부 전문기술이 필요한 건설사업관리 영역을 판단할 수 있는 방법으로 <표 IV-3>을 제시한다. 위와 같은 방법은 해당 발주자 조직의 발주 빈도 및 시설물의 종류에 따른 유형에 상관없이 적용될 수 있는 방법이다. 더 나아가서, 사실상 이 방법은 건설사업관리 발주방식에서만이 아닌 모든 종류의 발주방식에서 요구되는 발주자의 역할과 기능에 따른 역량 진단을 수행할 수 있는 방법이다.

<표 IV-3> 발주자 조직의 건설사업관리 역량 진단표(예)

건설사업관리 영역		필요 역량 수준			현재 역량 진단			대응 방안
		조직	인력	수준	조직	인력	수준	자체 보유	외부활용 (CM방식)
사업관리	□사업수행 및 관리계획 □WBS개발 및 사업번호체계수리등
사업관리지원	□사업관리 지원총괄 □공정계획 및 관리 □총사업비 산정 □총사업비 관리 □자재관리 □도면 및 자료관리 □사업정보관리
재무/ 금융	□재원조달 및 공급계획 □자금수요계획 □자금관리
회계/ 예산	□사업예산 계정 □사업예산 편성 및 관리 □사업회계 관리 □예산 및 회계 보고서
계약/ 구매	□발주패키지 구분 □발주방식 선정 □입낙찰 집행 □계약관리
사업행정	□인허가 관리 □용지확보 관련 □사업조직 및 인력관리 □사업행정 지원
설계관리	□엔지니어링 기획 □설계기준서 개발 □설계품질, 비용 및 공기 관리 □간섭사항 조정 □설계통합기준서
시공관리	□시공기획 □시공관리 □안전, 품질, 비용 및 공정관리 □현장설계엔지니어링관리 □시공성 검토 □설계시공간섭사항관리 □공구별/공종별 간섭사항 조정 □검측 측량
시운전	□시운전기획 □시운전관리 □유지 및 보수계획
품질보증	□품질보증계획 □품질보증 □품질관리 □품질검사
안전관리	□계획 수립 □규정 개발 □계약자별 감시
환경관리	□계획 수립 □규정 개발 □계약자별 감시

건설사업이 전문화 대형화 복잡화됨에 따라 건설사업수행을 주관하는 발주기관에게도 고도의 사업관리 역량이 요구되는 추세이다. 그러나, 이에 상응하는 건설사업관리 조직을 모든 발주기관이 갖추기에는 조직 운영 및 경제적인 측면에서의 비효율성을 예상할 수 있다. 여기서, 민간 전문조직에 건설사업관리 업무를 위탁하는 건설사업관리 방식의 필요성이 발생한다.

국내의 상황과 비슷한 경우로서 현재 공공 건설사업에 건설사업관리 방식을 도입하려고 하고 있는 일본의 경우, 건설사업관리(CM) 발주방식에 대한 시장의 요구(needs－를 파악하기 위하여 건설 경제 연구소가 지방공공단체를 대상으로 설문조사 를 실시하였다. 그 결과, 공사 발주 업무에 있어 외부 지원을 받는 것이 필요하다고 생각하고 있는 지방공공단체는 71.6%로 파악되었다. 공사발주 및 수행에 있어 외부 지원이 필요하다고 생각된 가장 큰 이유를 살펴보면, □전문적인 지식 및 기능을 필요로 하기 때문에□(57.2%), □업무의 효율성이 향상될 것으로 기대하기 때문에□(3.6%), □기술계 직원이 충분하지 않기 때문에□(15.4%) 등으로 나타났다. 또한０ＧＱ 서비스(service)와 같은 것이 있으면 이용하고 싶은지에 대한 설문에 관해서는 21.5%의 단체가 이용하고 싶다는 대답을 하고 있는 것으로 파악되었다. 일본에서는, 공공 건설사업에서의 건설사업관리 방식에 대한 요구는 주로 전문기술자가 부족한 지방 공공단체가 될 것이라 예상하고 있다. 또한, 전문기술자가 부족하지 않은 단체라 할지라도 고난도, 대규모의 공사에 있어서는 발주자의 요구(needs)가 존재한다고 판단된다.

) 일본 국토건설성 CM 가이드라인

우수한 기술력을 보유한 민간 건설사업관리자를 활용함에 있어서 발주자 조직은 건설사업에 대한 책임감과 사업관리 기능들에 대한 최소한의 기본적 이해가 필요하다. 영국의 예를 들면, 상무부(OGC; Office of Government Commerce)에서는 공공발주 건설사업의 효율성을 높이기 위해 중앙정부 또는 지방자치단체의 건설사업 수행능력을 높이기 위해(enhance the 'intelligent client' capability of departments) 건설사업 수행관련 각종 지침서를 제작, 보급하고 있다. 대부분의 선진국에서 그러하듯이 이러한 사항은 강제조항은 아니며 각 발주기관별로 참고, 국민의 세금으로 수행하는 공공건설사업의 가치를 높이기 위한 의도로 제공된다.

) Office of Government Commerce, Property and Construction, construction division. http://www.property.gov.uk/services/construction/gccp/gccp.html

공공건설사업수행능력을 높이기 위한 발주기관의 자발적인 노력들은 영국의 공공발주자위원회(Government Construction Client Panel, GCCP) 활동에서 드러난다. 위원회의 목적을 □모든 공공발주조직은 공공건설사업에서 최고의 성과를 창출하기 위한 역량을 갖추어야 하며 이러한 역량강화를 위한 모임□으로 밝히고 있다. GCCP는 중앙행정부, 산하기관, 공공투자기관 등 모든 공공기관으로 구성되어 있으며, 이 조직의 유일한 목적은 국민의 세금으로 수행되는 공공건설사업에서 최고의 가치를 창출하는 중요한 역할을 하는 것이다.

<그림 IV-3> GCCP 조직의 구성 및 역할

OGC와 HM treasury는 10가지로 구성된 건설사업 발주지침서를 작성하여 공공발주기관이 이용하고 있다. 벤치마킹, 건설사업평가와 반영, 생애주기비용 및 안전 등에 관한 사항을 다루고 있으며 지침서 목록은 다음의 <표 IV-4>와 같다.

<표 IV-4> OGC의 지침서 목록

Guide No. 1:	Essential Requirements for Construction Procurement Supplementary Guidance to PGI On the Role of the Project Sponsor
Guide No. 2:	Value for Money in Construction Procurement
Guide No. 3:	Appointment of Consultants and Contractors
Guide No. 4:	Teamworking, Partnering and Incentives
Guide No. 5:	Procurement Strategies
Guide No. 6:	Financial Aspects of Projects
Guide No. 7:	Whole Life Cost
Guide No. 8:	Project Evaluation and Feedback
Guide No. 9:	Benchmarking
Guide No. 10:	Achieving Excellence through Health and Safety

국내 건설사업에서 건설사업관리 제도 활용의 효과를 얻기 위해서는 영국의 사례와 같이 공공발주기관의 건설사업수행능력을 향상시키려는 노력이 매우 중요하다고 본다. 국내 공공발주기관의 건설사업수행 역량강화를 위해서 중앙정부와 민간전문가들로 구성된 □공공건설사업 생산성 향상 위원회(가칭)□를 구성하여 □공공건설사업 발주지침서□를 작성 제공하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 또한, 공공건설사업을 발주하는 정부기관으로 구성된 협의체를 만들어 지속적으로 전문지식과 관련정보를 공유하는 등, 법과 제도에 수동적으로 움직이기보다는 자발적으로 국내 공공건설사업 생산성 향상을 위한 노력을 기울여야 할 것으로 판단된다.

V. 맺음말

V. 맺음말·

건설사업관리 제도가 법적 근거를 갖추기 시작한지 5년 만에 점차 구체적인 실행방안이 마련되면서 업계에서 새로운 생산방식에 대한 기대를 걸고 있다. 그러나, 국내 건설산업 관련 법 및 제도의 문제점으로 말미암아 과연 실효성을 거둘 수 있을 것인가에 대한 우려의 목소리도 들리고 있다. 이는 국내건설산업이 시장원리보다는 국가주도에 의해 성장해 온 결과이기도 하다. 지나치게 투명성을 강조한 나머지 유연성을 상실하여 결과적으로 효율성을 떨어뜨리는 국내 건설관련 제도 하에서 건설사업관리라는 새로운 생산방식이 과연 어떠한 성과를 보일 수 있을 지에 대해 업계에서 기대 반 우려 반인 것은 당연한 결과일 것이다.

경직된 국내 건설관련 법 체계로 인해 건설사업관리 제도의 활성화에는 많은 장애가 뒤따를 것으로 예상된다. 건설사업은 고유의 특성상 각 사업별 특성이 매우 다양하며 발주기관별 유형 역시 다양하다. 건설사업관리라는 새로운 생산방식이 성공하기 위해서는 발주기관이 건설사업관리 발주방식을 적용함에 있어서 최대한 자율성을 보장하여야 한다. 다양한 건설사업 유형별로 적절한 적용방법을 모두 제시하기는 불가능하다. 법령에는 최소한의 근거규정만을 명시하고 관련 지침서 등을 배포하여 참고토록 하고 각 발주기관이 해당 건설사업별 여건에 가장 적합한 계약방식을 적용하는 것으로 자연스럽게 건설생산방식의 선진화를 이루어 낼 수 있을 것이다.

이러한 여건 하에서는 발주자의 역할이 매우 중요하다. 국내 공공건설산업에 건설사업관리 제도가 올바른 성과를 거두기 위해서 가장 중요한 요소는 역량있는 발주자의 역할이다. 물론 해당 제도와 세부 운영지침 그리고 연관된 기타 제도들의 정비가 선행되어야 하겠지만, 결국 건설사업관리 제도 도입 성과를 좌우하는 가장 중요한 요소는 발주자인 것이다. 국내 건설산업은 국제적인 경쟁력을 갖추기 위해 여러 가지 방안이 제시되어 왔다. 그러나 발주자 역량을 키우려는 노력이 부족했다. 이제는 국내 건설시장의 많은 부분을 차지하는 공공 건설사업을 책임지고 있는 공공발주 조직의 역량 강화가 요구되는 시점이다.

정부는 공공 건설사업의 발주자이자 동시에 국내 건설산업의 생산구조와 생산체계를 조정하고 조율하는 시스템 관리자로서의 역할을 효과적으로 수행하여야 한다. 정부는 새로운 건설사업의 생산 및 수행구조에 따라 요구되는 역량과 변해가는 역할을 인지하여 그에 걸맞는 시스템 관리자의 역할을 하여야 할 것이다.

건설사업관리 발주방식이 발주자의 필요에 의해 발생하였던 발주방식인 만큼 이의 활성화에도 발주자의 역할이 가장 중요할 것이다. 명확한 건설사업관리자의 선정 기준과 절차를 정립하고 효과적인 적용을 통해 프로젝트에 필요로 하는 적절한 건설사업관리자를 선정하고 해당건설사업의 생산성을 높이려는 노력이 국내 건설산업을 선진화시키는 밑거름이 될 것이다.

본 연구가 마무리되어 가는 시점인 2001년 11월 건설교통부와 국토연구원은 건설산업기본법을 중심으로 하는 건설사업관리제도의 운영방안을 제시하는 공청회를 가졌다. 공청회에서 제시된 내용은 건설사업관리자가 관리업무 외에도 시공 또는 설계까지 수행 가능토록 하는 등 그 내용이 기존에 발표되었던 건설사업관리제도와는 방향이 매우 다른 내용을 담고 있다. 본 연구는 국토연구원에 의해 제시되었던 내용들을 분석 대상으로 포함하고 있지 않으며, 추후 상세한 내용들이 법령으로 구체화 될 때 그에 대한 분석과 검토가 이루어질 계획임을 밝혀둔다.

참고문헌

참고문헌·

참고 문헌·

건설교통부, 건설사업관리(CM)제도 운영방안, 한국CM협회 발표자료, 2001. 9. 17. (www.cmak.or.kr).

건설교통부, 건설사업관리자 사업수행능력평가 세부기준(안), 2001.

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Since the CM (Construction Management) delivery method, which has not been widely used in the public construction projects, was first introduced into the Korean domestic construction industry in December 1996, there has been constant controversy concerning the various aspects of its operation. There are various reasons for the controversy and its disuse, such as the lack of concrete and specific guidelines to put the delivery method in operation, lack of understanding of CM method, and public owner organization's worries about losing its vested rights. But, the essential reason for the constant controversy can be found from the existing groups' conflicting interests coming from the unique construction industry structure of Korea.

In the first quarter of year 2001, the Ministry of Construction and Transportation (MOCT) and Korea Institute of Construction Technology (KICT) announced the comprehensive plan of how to operate the CM delivery system in the public construction projects. After that, the specific laws and regulations concerning various aspects of CM delivery method to be used in public sector have been being established.

This research analyzes the laws and regulations established regarding the CM delivery method in order to identify the area that should be improved, and proposes the way to achieve successful application of CM delivery method in public sector. The areas examined by this research include: legal definition of CM, qualification issue of a construction manager, types of project that CM method is to be used, scope definition of CM service, CM cost and fee determination, evaluation and selection of a construction manager, legal and contractual liability of a construction manager, and other laws and regulations which may affecting a construction manager in providing service.

This research suggests two-things for the successful application of CM method in public construction domain. First, the controls by the government over the CM method on public construction project should be minimized and transferred to the owner's guideline, which should be developed by each public organization, and a contract between the owner and construction manager. In other words, the rules and regulations by government only play the roles of defining the basic principles in using CM method in public construction. The details in utilizing the CM method in a public project should be handled by the organization's guidelines and the clauses contained in the contract between the owner and a construction manager.

Second thing proposed by this research is the two-step approach to the successful application of CM method in public organization. This research suggests, as the first step, that each public organization should define or measure their needs for construction management prior to utilizing CM delivery method in their project. The organization's needs to be measured include not only the needs for CM delivery method, but also the needs for in-house construction management capabilities. The needs for construction management, which varies by each organization's unique situations and characteristics, can be measured based on the number of construction projects initiated by the organization and the types of facilities delivered by those projects. After the needs for construction management are measured, the second step is the identification of the areas requiring construction management specialties. The construction management specialties for those areas can be achieved either by strengthening their in-house capability (division and personnel) or by CM delivery method.

The conclusions and recommendations made by this research are based on the fundamental fact that an owner has the key to successful application of CM delivery method. The public organizations, which have the key to successful application of CM method in Korean public sector, should have more authorities and responsibilities by reducing the number of laws and regulations controlled by central government.