2005년 건설기업 양극화 심화원인 분석

건설산업과 양극화

양극화 현상이 사회전반에 만연되어 있고 이를 해소하기 위한 정책대안 마련에 정부, 기업, 학계 등이 고심하고 있다. 건설산업도 예외가 아니며 예전부터 양극화 징후는 감지되었으나 2002년 이후 심화되고 있다. 특히, 2004년과 2005년의 경우 기업규모에 따른 양극화는 극명하게 나타난다. 재건축․재개발 사업 및 턴키대안입찰 발주물량의 지속적인 증가, 임대형 민간투자사업(이하 BTL)의 시행 등으로 격차가 더욱 커진 것으로 판단된다.

본고에서는 기업규모에 따른 양극화의 심층적 분석을 위해 시공능력순위를 기준으로 6단계 구분을 사용하였다. 상위 10위(초대형), 11~30위(대형), 31~100위(중대형), 101~300위(중형), 301~1000위(중소형), 1001위이하(소형)으로 구분한다. 6단계 구분을 통해 양극화 실태와 원인을 진단하고 향후 시장 및 제도여건의 변화에 따라 양극화가 심화될 가능성에 대비한 정책적 보완방안을 제시하였다.

2005년 기업규모별 수주비중 추이

1997년 이후 건설업체수 급증에 따라 31～1000위의 중대형, 중형, 중소형 업체들의 수주비중이 위축되었지만 초대형 및 대형업체의 수주비중은 증가하면서 수주 양극화 현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 1～30위의 초대형 및 대형업체들은 공공수주 비중은 줄었으나 민간 주택경기의 호조에 힘입어 전체 수주 비중은 확대되었다. 반면 브랜드 능력이 뒤지는 31～300위의 중대형 및 중형 업체들은 민간 비중이 축소되었고 공공시장에서도 업체수 급증에 따라 공공 비중이 감소하여 전체 비중도 감소하였다. 한편 중소기업 보호정책 등으로 공공시장에서 유일한 증가세를 보이고 있던 301～1000위의 중소형 업체들은 2005년에 BTL 사업 시행으로 공공비중이 감소하면서 전체 비중도 줄어들고 있다. 1001위 이하 업체는 절대적인 업체수 증가에 힘입어 공공과 민간 수주 양면에서 비중이 늘어났다.

구체적으로 살펴보면 1997년 대비 2005년의 기업 규모별 수주비중 변화는 1~30위권 업체의 비중이 35.5%에서 41.6%로 높아지면서 대형 및 초대형 업체의 수주 집중도가 심화되었다. 1～10위의 초대형 업체는 1997년 21.1%에서 2005년에는 27.1%로 6.0%p 증가하였고 1001위 이하 소형 업체의 비중은 신규 등록업체수 증가로 인해 18.3%에서 23.9%로 5.6%p 증가하였다. 반면, 31~1000위 업체의 중대형～중소형 업체의 비중은 크게 감소했다.

특히 2002년 대비 2005년 수주비중 변화를 보면, 대형 업체로의 수주 집중도가 가파르게 진행되고 있음을 알 수 있다. 민간 주택경기의 호황을 중심으로 1～100위의 중대형 업체 이상의 수주비중이 크게 늘고 있는 반면, 101위 이하 중형～소형 업체의 수주비중은 입낙찰 제도의 변화, 민간 건설경기의 양극화 현상 심화로 줄어들고 있어 대조를 이룬다.

일반건설업체 기업규모별 수주 점유율 추이

(단위 : %, %p)

구분	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	05/04
1~10위	21.1	20.9	24.1	24.5	17.4	16.9	19.9	23.0	27.1	4.1
11~30위	14.4	14.7	13.4	11.9	15.2	11.5	11.0	11.7	14.5	2.8
31~100위	20.9	16.9	16.2	14.9	13.6	12.6	13.6	15.5	15.7	0.2
101~300위	13.6	13.9	12.8	11.9	10.2	11.1	11.7	10.0	9.7	-0.3
301~1000위	11.8	13.1	12.7	12.1	11.4	10.3	10.6	10.9	9.0	-1.9
1001위이하	18.3	20.5	20.8	24.6	32.2	37.6	33.2	28.9	23.9	-5.0
계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

자료 : 대한건설협회, 내부자료

2004년 대비 2005년의 상황은 301위 이하의 중소형 및 소형 업체들이 공공과 민간 양면에서 수주 비중이 크게 낮아지면서 수주 양극화 현상이 심화되었다. 공공에서는 턴키대안입찰공사 발주증가 등 입낙찰제도의 변화와 BTL 도입 등으로 1～300위 업체의 비중이 크게 늘어난 반면 301위 이하 업체의 비중은 크게 감소했다. 민간에서는 브랜드 파워가 있는 1～30위 업체의 수주 비중은 늘고 31위 이하의 업체의 수주 비중은 감소하였다. 결과적으로 301위 이하 업체들은 공공과 민간 모두에서 감소하였는데 공공에서는 8.3%p, 민간에서는 5.6%p 감소하여 전체 비중은 6.9%p 감소하였다. 반면, 대형업체 이상의 수주비중은 턴키대안 공사의 증가와 임대형 민간투자사업(BTL) 시행으로 급신장세를 보여 초대형 업체는 4.1%p 증가하고 대형업체는 2.8%p 증가하였다. 대형업체들과 중소형업체들간의 건설경기 및 수주 차별화가 심화되고 있다

일반건설업체 규모별 수주 점유율 추이 도표

자료 : 대한건설협회, 내부자료

기업 규모별 양극화 심화 원인 분석

이상의 분석은 2005년까지의 통계자료에 의해서 얻어진 결과지만 발주방식별 수주 행태 및 추세가 2006년에도 더욱 공고해지고 있어 양극화 정도도 심화될 것으로 예상된다. 이하에서는 건설산업 양극화가 심화되고 있는 원인을 시장요인에 의한 양극화와 제도적 요인에 의한 양극화로 나누어 살펴보았다.

먼저 시장요인에 의한 양극화를 살펴보면, 주택시장의 전국 상권화로 상위 브랜드 업체의 지방 장악력이 크게 증가하고 있다. 서울 소재 대형업체의 지자체 외 발주공사의 수주비율이 계속 늘어나고 있으며 향후에도 후분양 시행 등으로 자금력과 기획력을 바탕으로 유리한 위치를 차지할 것으로 예상된다. 기업도시, 혁신도시, 행정복합도시 등 대형 프로젝트의 증가로 인해 사업기획력 및 사업관리능력을 확보하고 있는 대형업체들의 시장은 갈수록 확대되면서 양극화가 심화될 것으로 전망된다.

특히 재건축․재개발 시장은 상위 브랜드 업체의 시장으로 고착되어 있는데 2003년 이후 재건축재개발 수주가 민간건설수주 시장을 주도하면서 규모에 따른 양극화는 더욱 심화된 것으로 판단된다. 2005년 재건축사업이 전년대비 23.6%, 재개발사업이 145.6% 증가하여 재건축재개발 전체로는 56.0% 증가하였고 주택수주(20.6%) 및 전체수주(5.1%) 증가를 주도하였다.

재건축․재개발 수주 추이

(단위 : 십억원, %)

구 분	수주총계 (A)	주택수주 (B)	비중 (B/A)	재개발 (C)	비중 (C/B)	재건축 (D)	비중 (D/B)	재건축재개발 (E)	비중 (E/B)
2002년	83,149.2	31,229.9	37.6	1,796.8	5.8	7,729.8	24.8	9,526.7	30.5
2003년	102,447.8	45,148.3	44.1	5,627.1	12.5	11,769.3	26.1	17,396.3	38.5
2004년	94,572.3	35,668.4	37.7	2,280.8	6.4	6,291.9	17.6	8,572.7	24.0
2005년	99,384.0	43,008.7	43.3	5,602.3	13.0	7,774.8	18.1	13,377.1	31.1
4년간 합계	474,125.6	190,723.7	40.2	17,587.7	9.2	39,857.7	20.9	57,445.4	30.1
‘05 증감률	5.1	20.6		145.6		23.6		56.0
순증 효과 분석
2003년	19,298.6	13,918.4	72.1	3,830.2	27.5	4,039.4	29.0	7,869.7	56.5
2004년	-7,875.5	-9,479.9	120.4	-3,346.3	35.3	-5,477.3	57.8	-8,823.6	93.1
2005년	4,811.7	7,340.3	152.6	3,321.5	45.2	1,482.9	20.2	4,804.4	65.5

자료 : 대한건설협회, 내부자료

최근 3년간의 건설수주 순증 효과를 보면, 2003년의 경우 전체수주 증가분(19.3조원)에서 주택수주 증가분(13.9조원)이 72%를 차지하였고 재건축재개발수주 증가분은 7.8조원이었다. 2004년의 경우 주택수주가 9.5조원 감소하였고 그중 재건축재개발수주 감소분이 8.8조원으로 93.1%를 차지하였다. 그리고 2005년에는 주택수주가 7.3조원 증가하였고 그중 재건축재개발은 4.8조원을 차지하였다. 지난 3년간의 건설수주 증감은 주택수주 증감에 의해 크게 좌우되었고 주택수주 증감은 재건축재개발수주 증감에 의해 좌우되는 형태를 띠고 있다.

다음으로 제도적 요인에 의한 양극화를 살펴보면, 2005년부터 학교시설 및 문화복지시설 등 중소업체의 수주영역이었던 시설사업의 BTL(Build-Transfer-Lease;건설 이전 임대)방식 민간투자사업 전환이 양극화를 심화시킨 것으로 나타났다. 그리고 발주규모의 대형화로 인해 턴키대안공사 및 최저가 낙찰제의 비중이 증가하면서 규모에 따른 양극화가 가속되었다. 게다가 현재 시행되고 있는 중소기업 지원제도 등에 대해서도 시장의 자율성을 저해하는 규제라는 비판적 시각도 강하게 대두되면서 양극화 완화 방안마련도 쉽지 않은 분위기이다.

특히 BTL 사업의 경우, 기존 중소업체들의 수주영역이던 학교사업 등이 대형업체들의 시장으로 변모한 것으로 나타났다. 2004년에 재정사업으로 추진된 50억원 이상 규모의 학교시설공사와 2005년에 우선협상대상자가 선정된 15개 BTL 민자사업에 대한 건설업체의 참여 현황을 분석하였다. 조달청 등급을 기준으로 업체 수, 업체 수 비중 및 수주금액 비중을 비교하였다.

2004년의 경우, 1등급과 2등급 건설업체의 학교시설공사 참여 비중은 업체 수 기준으로 24.5%, 수주 물량 기준으로 25.5%로 집계되었다. 따라서 2004년에 재정사업으로 추진된 학교시설공사에 참여한 3등급 이하의 중소건설업체 비중은 업체 수 기준으로 75.5%, 그리고 수주 물량 기준으로 74.5%로서, 상당수의 학교시설공사에 중소건설업체가 참여한 것으로 나타났다. 그러나 2005년에 BTL사업으로 추진된 15개 사업의 경우, 1등급과 2등급 건설업체의 학교시설공사 참여 비중은 업체 수 기준으로 50.2%, 그리고 수주 물량 기준으로 59.5%로 집계되었다. 3등급 이하 중소업체의 비중은 업체 수 기준으로 49.8%, 수주 물량 기준으로는 40.5%로 낮아졌다.

건설기업 규모별 학교시설공사 참여 현황 비교(2004～05년)

(단위 : 개사, %)

구분		1등급	2등급	3등급	4등급	5등급	6등급	등급외	합계
2004년 재정사업	업체수	36	88	106	79	89	59	48	505
	업체 비중 (A)	7.1	17.4	21.0	15.7	17.6	11.7	9.5	100.0
	수주 비중 (B)	8.9	16.6	23.8	16.5	17.4	8.7	8.1	100.0
2005년 BTL사업 (15개 사업)	업체수	55	46	34	20	24	10	12	201
	업체 비중 (C)	27.3	22.9	16.9	10.0	11.9	5.0	6.0	100.0
	수주 비중 (D)	34.2	25.3	14.5	7.8	8.7	6.0	3.5	100.0
비교	업체비중차이 (C-A)	20.2	5.5	-4.1	-5.7	-5.7	-6.7	-3.5	-
	수주비중차이 (D-B)	25.3	8.7	-9.3	-8.7	-8.7	-2.7	-4.6	-

주 : (1) 건설기업의 규모는 조달청 등급 기준임

(2) 2004년 재정사업은 50억원 이상 기준임

(3) 2005년 BTL 학교시설사업은 2005년 12월말 현재 우선협상대상자가 선정된 17개 사업 중에서 사업 내역이 파악된 15개 사업 기준임.

한편, 최저가 낙찰제 공사의 확대 및 턴키대안공사의 확대는 적격심사제 적용공사의 축소를 초래하며 중소업체의 수주환경은 갈수록 위축될 것으로 전망된다. 낙찰률이 낮아지게 되어 수주를 하는 경우에도 수주 금액이 줄게 될 뿐만 아니라 자금력에서 대형업체에 비해 여유가 없어 수주기회도 갖기 어려운 실정이다.

공공공사의 경우 기업 규모별로 집중적으로 수주하는 발주방식의 형태가 존재한다. 2004년을 기준하여 살펴보면, 1~10위의 초대형업체의 경우에는 턴키대안, 최저가, 등급제한 순으로 수주하였고 11~30위 업체는 최저가, 턴키대안, 실적제한 순으로 수주한 것으로 나타났다. 31~100위 업체는 최저가, 등급제한, 기타적격, 턴키대안 순으로 수주하였고 101~300위 업체는 등급제한, 기타적격, 실적제한 순으로 수주하였다. 301~1000위 업체는 기타적격, 등급제한 순으로, 1001위 이하 업체는 기타적격, 등급제한 순으로 수주한 것으로 나타났다.

공공공사 발주방식별 수주비중 추이

(단위 : 십억원, %)

연도	턴키대안입찰제	최저가낙찰제	적격심사제	공공수주 계
2001	4,188	4,571	21,129	29,887
2002	5,350	2,923	22,581	30,853
2003	6,338	3,187	22,691	32,217
2004	6,929	6,119	20,717	33,765
2005	12,836	3,580	15,410	31,826
수주 비중 (%)
2001	14.0	15.3	70.7	100.0
2002	17.3	9.5	73.2	100.0
2003	19.7	9.9	70.4	100.0
2004	20.5	18.1	61.4	100.0
2005	40.3	11.2	48.5	100.0

자료 : 대한건설협회, 내부자료

2005년 공공공사에서 중소형업체의 주된 수주영역인 적격심사제 공사가 차지하는 비중이 48.5%로 줄었다. 대신 턴키대안입찰제의 비중은 40.3%로 크게 증가하였다. 2006년에는 300억원 이상 모든 공공공사로 최저가낙찰제가 확대되면서 중소업체의 주된 발주방식인 적격심사제 비중은 더욱 줄어들 전망이다.

또한 공영개발을 확대하여 주택시장에서 공공의 역할을 강화하는 것도 중소형업체에게는 오히려 부담이 되고 있다. 뉴타운, 송파신도시 개발 등도 대한주택공사와 한국토지공사 등 공기업이 주도할 계획이다보니 중소형 건설업체들이 서울과 수도권에서 택지를 확보하여 사업하기는 더더욱 힘들어지고 있다.

그리고 현재 시행해오고 있는 중소규모 공사에 대기업의 참여를 제한하는 제도(예, 지역제한, 도급하한), 대형공사에 부분적으로 중소기업의 참여를 지원하는 제도(예, 지역의무 공동도급, PQ․적격심사시 지역업체와 공동도급 가점부여 제도 등)도 사회적 합의를 이끌어내기 쉽지 않은 상황이다.

양극화 원인 분석의 시사점

민간 건설시장은 정부의 정책이 미치기 어려운 영역으로 업체 규모에 따른 양극화가 예전부터 존재하였고 앞으로도 더욱 심화될 것으로 보인다. 주택시장의 브랜드화, 후분양제 시행확대 등으로 양극화가 가속될 것이다. 따라서 대형업체와 중소업체간의 규모에 따른 기능 및 역할의 분담을 통해 시장구도를 형성해가는 방안이 불가피해 보인다. 그러므로 정책의 영향이 미칠 수 있는 공공부문에서라도 제도 및 시장환경 변화에 의해 양극화가 심화될 가능성을 인식하고 심화추세에 대한 대비할 필요가 있다. 급변하는 환경변화에 적응하지 못한 지역 중소건설업체가 갑자기 늘어나면 지역경제의 기반이 흔들릴 우려가 있으므로 양극화 심화가능성을 고려한 정책의 강도 및 제반 제도의 도입시기 조정이 필요하다. 그리고 영세한 업체들이 적응하거나 퇴출될 수 있도록 사전에 충분한 예고 및 필요할 경우에는 지원 대책이 병행되어야 한다.

특히 공공시장에서 발주방식에 따른 기업규모별 고유타깃이 존재하는 시장의 현실을 고려할 필요가 있다. 사회적 합의 없이 충격적인 정책 및 제도 변화가 발생할 경우 업체들의 수주 전략에는 중대한 차질이 초래될 수 있다. 턴키대안 및 최저가 등에서 수주기회를 얻기 어려운 중소업체들은 적격심사제 공사에 대한 의존도가 높아 적격심사제 축소는 기업 경영상 중대한 영향을 미치게 된다.

중소기업의 균형적․성장 발전을 위해서는 다음과 같은 정책적 보완이 요구된다.  우선 현재 추진되고 있는 구조개편 및 시행중인 중소기업 지원제도들이 실효를 거둘 수 있도록 지원할 필요가 있다. 겸업제한 폐지 등 생산체계 개편과 병행하여 전문적인 시공업체로서 대형기업과 협업관계 형성을 지원하기 위한 제도를 마련해야 한다. 그리고 중소형업체의 턴키․대안공사 참여기회 확대를 위한 차원에서 중견․중소업체 수주 기회 부여와 기술발전을 위한 대형턴키․대안공사의 분할 발주 및 설계보상비도 확대해야 한다. 또한 입찰참가자격 PQ대상공사 축소 및 비PQ공사의 분할발주도 유도할 필요가 있다. 기술적으로 보편화․일반화된 공종은 PQ대상 제외하고 양극화해소 차원에서 비PQ공사의 분할발주는 유도해 볼 수 있을 것이다. 아울러 조달청 등급별 유자격자 명부제도 보완을 통해 각 계층별․기업규모별로 수주기회를 부여하자는 도입취지를 충분히 살려야 할 것이다. 시공경험 평가기준을 대폭 완화시켜 현재 등급내 만점업체의 비율이 평균 7.1%수준에 불과한 것을 30% 내외가 되도록 조정할 필요가 있다.

다음으로는 BTL 민간투자사업의 경우에도 대형업체 시장과 중소업체 시장으로 양분하여 시행할 수 있을 것이다. 일정규모이하의 사업을 대상으로 새로운 시장을 형성하여 중소업체들이 주도적으로 참여하고 입찰비용도 줄일 수 있는 방안마련은 필요하다.

마지막으로 양극화 해소를 위한 방안모색에 있어서 기술력과 경쟁력을 확보한 건실한 중소업체들을 선별하고 이들을 대상으로 육성방안을 마련한다는 점은 반드시 전제되어야 할 것이다. 업체관리․감독 강화 등 부실업체 퇴출 시스템을 통하여 부적격․부실건설업체의 진입억제 및 퇴출을 지속적으로 추진해야 한다. 그럼으로써 건설시장의 건전한 질서를 유지하며 건실한 중소기업의 생존기반을 조성하고 발전시켜 가야 할 것이다.