2004년 하반기 건설정책  동향과 전망

한국건설산업연구원 부연구위원  두   성   규

Ⅰ. 건설시장 전반의 주요 변화

Ⅱ. 주요 정책추진 동향

Ⅲ. 건설관련 법제 동향

Ⅳ. 향후 전망 및 개선방향

<차  례>

I. 건설시장 전반의 주요 변화	1

Ⅱ. 주요 정책추진동향	3

1. 국가계약제도의 구조적 개선	3

2. SOC 투자확대 및 민간투자 활성화	5

3. 국토균형발전을 위한 중장기 계획 발표	6

4. 토지규제 개혁방안 발표	7

5. 신행정수도 건설 추진 가속화	8

6. 신규수요 창출을 위한 도시건설	9

7. 원가연동제와 공공택지 개발이익의 환수	11

Ⅲ. 건설관련 법제 동향	13

1. 건설산업 선진화를 위한 건설관련 법령의 정비	13

2. 총사업비의 관리 강화	13

3. 주택 등 건축물의 규제 강화	14

4. 국토계획 관련 법규 개정	16

IV. 향후 전망 및 개선방향	18

1. 향후 전망	18

2. 개선방향	19

2004년 하반기  건설정책 동향과 전망

I. 건설시장 전반의 주요 변화

두 성 규

□ 현재 수출의 꾸준한 호조에도 불구하고 내수경기 침체의 장기화, 기업의 신규투자 기피 등으로 국내 경제전반에 적신호가 켜지면서, 건설분야에도 건설수주나 건축허가 등 선행지표들이 2003년 하반기를 정점으로 급격히 위축되고 건설경기도 둔화되는 모습을 보여주고 있음.

□ 건설투자가 소비·설비투자 부진의 보완 및 일자리창출 등의 기여도가 크다는 점을 감안한다면(□03 GDP대비 비중 17.5%) , 국내 건설경기의 침체는 건설업체의 수지악화 외에 고용효과의 급격한 감소 등을 초래하여 경기회복의 장애로 작용할 가능성도 높다고 할 것임.

· 건설공사 수주액 감소, 아파트 분양률 저하, 건설업체에 대한 금융기관의 신규대출 조건 강화, 면허 반납이나 부도업체수의 증가 등을 통해 건설업계의 체감경기의 향방을 확인할 수 있음

□ 민간부문을 보더라도 □03년 3번에 걸친 부동산안정대책과 □04년 상반기의 주택거래신고제 실시와 개발이익환수제 추진 등 후속조치가 이어지면서 지방뿐만 아니라 수도권에서도 점차 위축되는 모습을 보여주고 있음.

· □04.3.30부터 주택거래신고제 실시, 주상복합건물도 일반아파트와 동일한 분양제도 적용(청약제도, 투기과열지구내 전매제한 등), 투기과열지구내 재건축사업의 일반분양분에 대한 후분양제 실시 및 용적률 강화, 개발이익환수 추진 등으로 인해 급격한 침체양상을 보이고 있음

· 오피스텔도 건축기준의 강화와 향후 분양의 투명성과 공정거래 확보를 위한 □건축물분양에관한법률□ 제정추진, 경기침체 영향에 따른 공실률의 증가 등으로 소강상태를 보이고 있음

□ 공공부문은 민간부문의 위축에 따른 대안으로 관심이 높아지고 있으나, □03년을 정점으로 공공공사 발주물량이 한정된 데다가 최저가낙찰제 대상공사의 확대가 예정되어 있는 가운데 건설업체들은 수주실적 확보와 경영상의 필요 등으로 저가투찰과 같은 출혈경쟁을 계속하고 있음.

· 적자수주는 경영상의 압박요인이 되고 나아가 건설업체의 부실화, 부실공사의 원인제공, 저가하도급 등 악순환으로 이어질 가능성이 높음.

□ 또한 건설업계 내·외의 어려움이 가중되고 있음에도 불구하고 완전히 종식되지 못한 분양원가 공개여부와 원가연동제 실시문제, 신행정수도 이전의 국민합의 여부, 개발이익환수제의 도입여부와 그 시기 등을 둘러싼 논란들은 또 다시 건설업계의 발목을 잡고 있는 실정임.

□ 정책당국은 건설경기의 급격한 위축이 경기회복에 걸림돌로 작용하지 않도록 연착륙을 유도하고자 공공·민간 투자확대 방안을 강구하고 지역균형개발 사업 등 새로운 유형의 건설사업을 추진하겠다고 대책을 제시하고 있음.

· 기존의 부동산안정대책 기조를 계속 유지하면서 건설경기 급격한 위축이 초래되지 않도록 연착륙방안으로 공공 건설수주 감소는 SOC 예산의 조기 집행을 통한 투자확대, 부동산 경기위축은 주택건설 촉진과 주택수요 지원, 대형 국책사업의 종료에 따른 신수요 창출은 미래형 혁신도시나 기업도시건설 등 새로운 유형의 건설사업 추진으로 타개하는 방안을 내놓고 있음

□ 그러나 SOC투자 확대를 위한 재원확충문제는 추경편성이 따라야 하고 민자유치 활성화는 투자유인책이 될 수 있는 법제도의 보완, 건설업계와 수요층의 적극적 참여를 이끌어 낼 투자환경조성, 신규수요창출방안으로 제시된 미래형 혁신도시나 기업도시추진에 대한 타당성검토 후 과감한 지원등 구체적 후속대책이 마련되지 않으면 정책당국의 희망사항에 그칠 우려도 배제할 수 없음.

□ 이러한 점들을 감안하여 □04년 상반기의 경우 공공부문이나 민간부문 구분할 것 없이 다양한 정책발표와 관련 법령의 개정내용 등을 중심으로 하반기 건설시장의 법·제도적 환경변화와 향후과제를 살펴보고자 함.

II. 주요 정책추진동향

□ 건설관련 정책의 추진방향은 크게 경쟁력 제고와 합리적 계약체계의 확립을 위한 입·찰제도 개선, 수도권 집중 완화와 지역간 균형발전을 위한 계획적 국토개발, 가용토지공급 확대를 위한 토지규제제도의 합리적 개선, 부동산시장의 지속적인 안정 도모를 바탕으로 한 신규수요창출 등에 비중을 두고 있다고 할 수 있음.

1. 국가계약제도의 구조적 개선

□ 재경부 등 정책당국은 현재 입·낙찰방식 등을 비롯한 국가계약제도의 전반에 대한 개선을 추진 중임.

· 입·낙찰에 있어 가격뿐만 아니라 기술과 품질 등을 충분히 고려한 Best Value방식으로 개선 모색 중( Lowest □ Best Value 추세 반영)

□ 특히 최저가낙찰제는 저가심의제 실시 후에도 지나친 저가입찰사례가 속출하고 있어 당초 예정대로 '05년부터 100억 이상 PQ대상 공사로 확대될 경우 부실공사의 개연성에 대한 우려, 건설업계의 수익성 추락, 고품질의 시공목적물 기대 곤란 등이 더욱 심화될 가능성이 높아 건설업계의 붕괴까지도 우려되는 등 개선 필요성이 시급한 실정임.

· 평균낙찰률 : 65.8%('01) □ 63.0%('02) □ 60.1%('03) □ 58.9%('04)

성남-장호원 국도공사 44.8% 낙찰 ('04.5)

· 현 상태가 유지된다면 특별한 수주전략의 수립이 곤란한 실정임

· 저가심의제의 작동 여부를 떠나 공공부문의 한정된 발주물량으로 경쟁 격화, 연간 수주실적의 저조로 일정 수준의 실적 확보 필요, 적자수주라도 하여 현장을 유지·운영할 필요 등이 복합적으로 얽혀 있는 현재의 시장상황도 제도개선에 반영되어야 함

· 저가심의제, 공사이행보증제 등의 개선 보완 후 최저가낙찰제의 대상공사를 확대여부를 결정하는 것이 바람직

□ 최저가낙찰제의 개선방안은 저가심의제의 변별력 강화와 공사이행보증제도의 개선 등을 통한 보완에 집중되고 있으며, □04.7.2의 『건설경기 연착륙 방안』에서 발표된 내용은 다음과 같음.

· 현행 저가심의제의 부적정한 입찰금액 판정기준을 입찰자 공종평균 입찰금액 대비 20%이상 낮은 경우를 10%이상 낮은 경우로 강화

· 공사이행보증제도는 보증기관을 은행 등으로 확대하고, 역무보증 제도를 금전보증 제도로 개선하여 보증기관의 책임을 확대

· 담보보증을 폐지하고 건설업체의 신용도와 공사특성을 평가하여 보증서를 발급하도록 유도

· 하반기중 국가계약법시행령 및 회계예규 개정

□ 다른 개선추진 사항으로는 모든 입·낙찰방식에 PQ제도를 확대 적용하는 방안과 PQ심사방식을 경영상태와 기술적 공사이행능력 두 단계로 분리하여 단계별 가부방식(Pass or Fail)을 도입하는 방안 등이 논의되고 있음.

□ 단계별 가부방식(Pass or Fail)적용할 경우 PQ심사는 경영상태와 기술적 공사이행능력 두 단계로 분리하여,

· 신용평가기관의 경영상태 평가등급이 투자적격 이상인 경우에만 이행능력을 심사하되, 경영상태는 시장에 의한 평가 중심으로 운용

· 경영상태 기준미달업체는 공동도급에 의한 입찰참가를 제한

· 기술능력심사항목중 □시공평가결과□는 시공경험, 기술능력, 시공평가결과, 신인도 등 4개 분야로 확대 적용

· 공사규모, 기간, 특수성 등에 따라 발주기관이 신용평가등급, 재무비율점수, PQ통과 업체수 등의 기준을 탄력적으로 운용할 수 있도록 발주기관의 권한 강화

· □04.7월 중으로 PQ심사제도운용요령을 개정하여 시행할 예정

□ 시공능력공시제도가 건설시장의 현실을 반영할 수 있도록 개선을 추진중임.

· 현재 시공능력평가액은 공사실적평가금액, 경영평가금액, 기술능력평가금액, 신인도평가금액 등을 합산하여 산정하고 있음.

· 그러나 경영평가액이 실적평가액에 비하여 과다 평가되는 문제점이 대두됨으로 인해 평가항목별 반영비율의 조정이 필요한 상태임

· '04년 내 『건산법시행규칙』을 개정하여 반영

□ 공사입찰 수수료 징수제도의 폐지와 실적공사비산정방식의 단계적 개선도 추진 중임.

· 행자부는 전자입찰제도의 취지 등을 감안할 때 입찰수수료 징수를 폐지토록 권고하는 공문을 각 지자체에 송달하였음(현재 248곳의 지자체 가운데 87 곳에서만 폐지되어 있음)

· 공공부문에 있어서 건설공사의 예정가를 합리적으로 산정할 수 있도록 산정방식의 단계적 개선방안은 기존의 표준품셈의 적용을 축소하고 실적공사비 제도를 점진적 확대하는 내용으로 추진 중임

2. SOC 투자확대 및 민간투자 활성화

□ SOC 투자 확대는 □04.6.9 대한건설협회가 『건설업계 현안 및 애로 건의』를 통해 공공건설 투자확대와 SOC민간투자사업 활성화 지원 등을 요청한데서도 알 수 있듯이 현재의 건설경기를 회복하는 중요 수단이 되고 있음.

· 협회의 큰 폭의 추경예산편성 요망에 대해서 정책당국은 2조원 규모를 지원할 예정임을 밝히고 있음.

· 추경예산편성은 국민의 부담 증가로 이어진다는 점에서 정책수단으로 활용하는데 한계가 있을 것으로 보이기 때문에 민자유치의 활성화에 비중을 둘 필요가 있을 것임

□ SOC펀드 조성 또는 직접 투자방식 등을 통하여 연기금의 SOC 사업의 투자비중을 확대한다는 취지가 정부가 바라고 있는 대로 이루어질 수 있는가에 대해서는 보다 과감한 민자사업 지원방안과 조속한 제도개선이 이루어져야 할 것으로 보임.

·연기금 투자에 적합한 수익률, 운영수입보장 체계 마련 및 절차 간소화를 대안으로 제시하고 있으므로 현재 중요한 것은 이러한 지원방안의 조기 확정이라고 할 것임

□ 정부의 민간투자제도 기본방향은 투자 주체 및 대상 사업의 다변화와 확대, 사업자간 경쟁 촉진, 사업시행조건의 지속적인 합리화, 수요자 중심의 추진 체계 효율화 등이라고 할 수 있음.

□ 민간투자제도를 활성화하기 위한 현행 『사회간접시설에대한민간투자법』은 정부고시사업과 민간제안사업을 규정하고 있는데, 전자의 경우 해당사업이 36개 SOC 시설의 종류에 부합하여야 하고 시설사업기본계획의 고시 및 수립에 상당 기간 소요, 정부와 민간사업자간 협상 장기화 가능성 등으로 비효율성을 내포하고 있으며 후자는 특혜 시비에 휘말릴 가능성이 있어 추진에 어려움이 따를 가능성이 높음.

□ 이에 따라 지자체가 민간부문의 투자를 바탕으로 추진하고자 하는 SOC사업을 민간부문에 공모를 통하여 사업제안서를 제출하도록 하고 제출된 사업제안서의 평가 및 협상을 통하여 사업을 추진하는 정부공모사업방식(변형된 민간제안사업) 도입을 검토할 필요가 있음.

□ 또한 신규 시설의 건설 사업 외에 기존 시설의 보수·보강 등 대상 사업의 추진방식 다양화추세에 맞추어 세제 지원의 범위도 확대해야 하며, 민간투자 대상사업을 수익 사업으로 전환할 수 있도록 전체 사업에 대한 분할 발주를 통해 부분별 추진방안과 수익성을 기초로 한 단계별 추진방안 등 민자사업방식의 보완이 필요할 것으로 보임.

3. 국토균형발전을 위한 중장기 계획 발표

□ '04.6.17에 발표된 『제1차 국토균형발전 5개년('04~'08) 계획』의 주요 내용은 다음과 같음.

· '08년까지 세계적인 혁신 클러스터(ex.미국 실리콘밸리, 스웨덴 시스타) 2~3개의 기반 조성

· 시·도별 4개씩의 전략산업 육성

· 기초단체 30% 낙후지역으로 선정하여 특별 재정지원 등 자립기반 조성

· □□□자형 국토순환 도로망 구축 추진

· 재원조달은 국가 부담 62조, 지방자치단체 부담 26조, 민간투자 27조 등으로 충당할 예정

<국토 균형발전 5개년 계획 흐름도>

5개년 계획	제1차 계획(□04~□08)	제2차 계획(□09~□13)	제3차 계획(□14~□18)
정책목표	혁신기반 구축	혁신성과 극대화	혁신의 질적 고도화
중점 추진과제	- 지역 혁신체계 구축 - 혁신클러스터 육성 - 미래형 혁신도시 건설	- 차세대 성장동력의 주력 산업화 - 세계적 혁신클러스터로 진입 - 신행정수도 건설	-초일류 원천기술 보유 -세계적 클러스터와 경쟁 -국가발전 잠재력 극대화

□ 국토균형발전계획의 구체적 추진을 위하여 정부가 적극적으로 지원하겠다는 의지가 강력함.

· 그러나 문제는 국토균형발전계획상의 다양한 추진방안들이 현재 진행 중이거나 수립 중인 지방자치단체의 핵심전략산업과 중복되는 경우가 많고, 계획추진을 위한 충분한 재원조달의 현실적 가능성에 대해 회의적 시각도 적지 아니함.

4. 토지규제 개혁방안 발표

□ □04년 『경제운용계획』 및□04.3.20 경제장관간담회에서 논의된□04년 상반기중 『토지규제개혁방안』 마련의 후속작업으로 □04.6.25 경제장관간담회에서는 분야별 토지규제개혁방안을 확정하고, 『토지이용규제기본법』제정 등 복잡다기한 토지이용규제의 단순화·투명화·전산화를 추진하기로 함.

- 현재 국내 토지에 관한 규제는 정부 부처별로 필요에 따라 용도지역·지구를 수시로 신설함으로 인해 □04.6월 현재 13개 부처 112개 법률에서 총 298개 종류의 용도지역·지구가 지정되어 규제의 종류와 내용, 제한 등을 정확하게 파악하기 힘든 상태임

· 이로 인해 과도하거나 중복 또는 불필요한 규제 등이 잔존하는 경우도 적지 않아 국민의 재산권행사에 제약이 가해지고 기업은 공장의 신설이나 증설 또는 이전 등의 투자에 불편을 주는 등 국가경쟁력을 저하시키는 요인이 되고 있음

· □개발과 보전□에 대한 합의가 어려워 개발 있는 곳에 환경분쟁이 관례화되는 등 사회적 갈등과 비용이 급증하는 요인으로도 작용하고 있음

□ 정책당국은 이러한 문제점을 개선하고 향후 국토의 계획적 관리하에 복잡다기한 토지이용규제를 기업과 국민들이 알기 쉽게 합리적으로 정비하고, 수요가 있는 곳에 산업용지 등 가용토지를 적기에 원활하게 공급할 수 있게 될 것으로 기대하고 있음.

□ 토지규제 합리화방안의 주요 내용은 다음과 같음.

· 기본방향은 토지규제를 관리자 중심에서 토지이용자(국민) 중심으로 전환하고 토지이용규제를 수반하는 181개 지역·지구를 대상으로 토지이용규제의 단순화·투명화·전산화를 단계적으로 추진

□ 단계별 추진일정

· 제1단계로서 □05.7 시행예정의『토지이용규제기본법』제정을 연내 완료 및 부처별 토지이용규제 자체정비 계획을 병행 추진

· 제2단계로서 개별 법률에 있는 토지이용 관련 규제를 모두 국토계획법으로 통합하여 일원화하는 방안을 1단계 추진방안의 성과를 보아가며 □05년 이후 추진 검토

□ 그러나 국토의 균형발전, 경쟁력있는 국토여건 조성, 환경친화적 국토관리 등을 기본취지로 하는 『국토기본법』이나 『국토의계획및이용에관한법률』이 2003년부터 시행되고 있음에도 불구하고 또 다시 『토지이용규제기본법』을 별도로 제정한 후 그 결과에 따라 다시 통합하는 방안은 기존 국토관련 법령과의 중복되는 문제점을 내포하고 있음.

· 신법의 제정보다 기존 국토관련 법령의 개정을 통하여 토지이용규제를 합리적으로 조정하는 것이 법체계의 일관성과 명확성을 확보할 수 있을 것으로 보임

5. 신행정수도 건설 추진 가속화

□ 정부는 인구 50만 명을 수용하는 2000만 ~ 2500만평 정도 규모의 신행정수도의 예비 후보지 4 곳을 발표함.

· 예비후보지 4곳은 음성-진천, 연기-공주, 천안, 공주-논산

· 신행정수도 후보지의 평가결과는 7.5일 발표하며, 최종 후보지 발표는 8월 중에 이루어질 예정

· □07년부터 행정기관의 신축이나 아파트 등의 공사가 착공될 예정

□ 신행정수도의 건설은 수도권에 집중되어 있는 현재의 문제점을 개선하고, 수도권과 지방이 상생하는 국토 균형발전의 전기가 마련될 것으로 기대하고 있음.

· 그밖에도 부동산시장의 안정, 교통난 완화, 건설경기 활성화로 2010년에 는 고용창출 및  GDP 0.41% 증가의 경기부양효과가 있을 것으로 전망

· 건설업분야는 SOC확충, 신규 주택건축 등으로 수주물량의 증가 예상

□ 그러나 신행정수도의 건설과 수도이전에 반대하는 주장도 적지 아니하여 추진과정에 난항이 예상되고 있음.

· 예비후보지 선정을 위한 평가위원회에 수도권 4개 시도(서울, 인천, 경기, 강원) 불참

· 서울특별시의회를 중심으로 행정수도이전 반대집회 개최

· 국민적 합의 여부를 둘러싼 논란 계속

· 신행정수도의 건설과 관공서 및 공공기관 이전에 따른 소요 비용의 정확한 산정과 재원조달마련 등이 난제

□ 신행정수도 건설이 본격적인 구체적 사업으로 가시화되기 위해서는 향후 2~3년 이상 경과해야 하기 때문에 후보지지역과 인근 지역의 부동산시장에 미치는 효과를 제외하고 현재로서 건설시장에 직접적 영향을 주지는 못할 것으로 전망됨.

6. 신규수요 창출을 위한 도시건설

1) 『미래형 혁신 신도시』 건설 추진

□ 건설경기 연착륙방안의 중장기 추진과제로서 선정되었으며, 산업지역간 균형발전을 위해서 수도권을 제외한 10개 광역시·도에 1~2개 이상의 미래형 혁신 신도시(産·學·硏·官) 건설을 추진할 예정임.

· 입지선정은 □04.12까지 마치도록 하되, 서울, 인천, 경기 등 수도권과 신행정수도 이전에 따른 충남·북 및 대전광역시는 제외

· 충북 오송 보건의료과학단지를 model로 도시규모는 40~100만 평 내외의 인구 2만명 정도 수용

· 신도시마다 기능이 유사한 6~10개의 공공기관의 이전과 양호한 주거 및 교육여건 구비

· 추정사업비는 1곳당 4천억 원정도로 총 4조 원 내외가 소요될 것으로 전망되며 사업기간은 □04하반기부터 2010까지 완공 예정

□ 미래형 혁신 신도시 건설계획은 국토의 균형발전과 건설 분야의 수요증대 등 긍정적 요소가 충분하지만, 사업비 등 소요예산의 조달방안의 현실성과 신도시건설에 민간투자를 유인할 만한 규제완화의 정도 문제, 그리고 이로 인한 부동산투기발생의 효과적인 방지방안이 사전에 검토되고 확보되어야 성공적인 사업추진이 가능할 것으로 전망됨.

2) 『기업도시』 건설 추진

□ 내수 침체에 따른 투자활성화 방안의 하나로서 전경련은 최근 □기업도시 건설을 위한 정책포럼□을 개최하고 가칭 □기업도시건설특별법 제정□을 제안한 바 있으며, 정책당국은 건설경기 연착륙방안의 중장기 추진과제로 선정함.

□ 전경련이 추진 중인 기업도시의 주요 내용은 다음과 같음.

· 도시개발계획단계에서부터 기업이 주도적으로 참여

· 민간사업시행자에게 토지수용권 부여

· 조성 토지의 처분가격과 방법 결정권 부여

· 기업도시건설에 따라 건설된 주택의 공급방식 자율성 보장

· 사립학교 및 종합병원 설립제한 요건 완화

· 골프장 등 관광휴양시설 규제완화 및 세금 경감

· 도시 외곽 기반시설 정부 지원

· 세제 및 부담금 경제자유구역 수준 감면

· 투자기업에 대한 출자총액 제한제도 예외 인정 등

□ 기업도시 건설의 경제적 효과는 전경련자체에 따르면, 부지 500만평 정도의 첨단산업형 기업도시 건설시 3년간 28조원 투자를 유인하는 효과가 있음.

· 1조 원 투자시 3만명의 고용효과와 3년간 매년 GDP 1~2% 증가 효과, 수도권 집중완화와 지역경제 활성화 기여 등의 효과가 있을 것으로 전망

· 지역사회의 발전에도 크게 기여할 것으로 보여 해당 지자체의 세수증대나 고용증대, 경제 활성화 등 전·후방관련효과가 기대됨

□ 정책당국도 현재 내수부진과 경기침체의 장기화, 그리고 건설경기의 연착륙을 위한 긍정적 기능을 기대하여 □기업도시지원 실무위원회□구성하고 기업입지 여건에 따른 정부지원의 차등화나 세제지원방안에 대해서 적극적으로 검토 중인 것으로 알려지고 있음.

□ 그러나 기업도시의 건설로 인한 국민경제나 지방발전에 미치는 긍정적 직·간접 효과를 극대화하기 위해서는 다음과 같은 문제가 선결되어야 할 것임.

· 기업도시건설에 참여할 기업들에게 메리트로 작용할 수 있는 전경련의 요구사항 수용에 대한 필요성의 국민적 공감대 형성 노력

· 기업도시건설에 적합한 지역의 선정에 있어서 수도권 포함여부를 둘러싼 정책당국과 전경련과의 입장 차이의 합리적 조정

· 기존의 산업단지나 경제자유지역 등과 관련한 각종 법령 및 제도와의 중복 배제 및 상호 충돌의 해소와 상호연계방안의 모색

· 기업도시의 건설과 해당 지역의 입지 여건 등을 감안할 때 도시 규모의 선정에 관련 기준의 탄력적 적용가능성

· 기업도시의 성공적 추진 등으로 기업의 이익창출시 주변 기반시설에의 투자 등 지역사회발전을 위한 일정 범위의 기업이윤 환원(公益)과 기업에 대한 특혜제공 시비우려(私益)간의 합리적 조정

7. 원가연동제와 공공택지 개발이익의 환수

1) 분양원가의 공개와 원가연동제

□ NGO 등 시민단체의 분양원가 공개 요구가 이어지고 있는데 대해 정책당국은 원가공개가 분양가 인하효과에 실효성이 없으며 시장경제질서에도 반하므로 반대하고 대안으로 원가연동제 실시를 적극적으로 검토하고 있음.

□ 정책당국은 분양원가의 공개가 긍정적 기능보다 부정적 효과가 크다고 보아 대안으로 공공택지의 개발이익을 환수하는 방안과 원가연동제를 연결하여 일정 규모 이하 공동주택의 분양가를 제한하는 정책을 추진하고 있음.

2) 재건축사업의 개발이익 환수

□ 재건축사업의 개발이익 환수는 자산증대효과로 인해 무분별하게 추진되는 재건축사업을 제한하고 임대주택의 건설자금으로 활용하여 택지공급이 한계에 다다른 수도권 과밀억제권역에 주택공급을 증대하기 위한 방안으로 『부동산공개념검토위원회』에서 검토 중인 정책방안임.

□ 적용대상지역은 수도권 과밀억제권역(서울, 인천, 김포, 안산, 오산 등)으로 , 용적률 증가분의 25%를 임대아파트로 짓거나 또는 용적률 증가분에 상응하는 개발부담금을 부과하여 임대아파트의 건설자금으로 활용하는 것임.

· 재건축단지에 건축할 경우에도 임대아파트와 일반아파트의 구분없이 건축하도록 하고, 건축된 임대아파트는 입주기간에 관계없이 분양전환을 불허

□ 도정법시행령·시행규칙의 개정을 통하여 제도화하되, 구체적 시행 시기는 시장상황을 고려하여 추진토록 할 예정임.

□ 이러한 방안에 대해서는 재건축사업의 개발이익환수방안이라기 보다는 수도권과밀지역에 임대아파트 공급을 확대하는 방안에 불과하고, 임대주택을 위한 용적률만큼 추가로 용적률이 제공되기 때문에 실효성에 의문이 제기되고 있음.

· 그 외 개발이익환수는 개인의 재산권행사를 과도하게 제한함으로서 위헌적 소지가 많음

· 사업승인여부에 따라 해당 지역주민의 이해관계가 차이가 나는 등 시행상의 문제점이 예상되고, 용적율 증가에 따른 아파트 단지의 과밀화 및 시행시기의 불명확성 등으로 정책의 일관성이 손상될 가능성이 높음

< 사업승인 여부에 따른 효과 비교 >

구 분	이미 사업승인을 받은 경우	사업승인을 받지 못한 경우
대상	-증가하는 용적율(대지면적 대비 지하 층을 제외한 건물 연면적 비율) 10%를 임대주택으로 건축토록 함	-재건축 후 증가하는 용적율의 25%를 추가 incentive로 주고 그 만큼의 임대주택을 의 무적으로 건축토록 함
임대주택의 처리	-건축된 임대주택은 표준건축비와 공시지가로 매입하여 임대

III. 건설관련 법제 동향

1. 건설산업 선진화를 위한 건설관련 법령의 정비

□ 건산법개정안은 건설공사의 직접시공제 도입(30억 미만 공사, 30∼50% 직접시공), 부대입찰제 폐지, 의무하도급제도 폐지(□07.1.1부터), 공공공사의 하도급저가심사 의무화 등 주로 건설 생산체계 개선을 위한 방안을 중심으로 □03.11 공청회를 거쳐 □04.6 규개위를 통과하였음.

· 기타 설계변경 등에 따른 계약금액 조정내용 통보, 하도급대금지급보증 수수료 원가반영, 무등록자에 의한 3층 이상 건축물 시공 제한 등

· 업역제한 폐지문제는 해당조항의 삭제 대신에 □전문건설업자는 2 이상의 전문공사에 해당하는 공사가 복합된 건설공사를 도급받아서는 안된다□는 규정을 삽입하여 제출하였으나 규개위는 철회 권고

□ 규개위에서 의결한 정부부처별 『규제정비 4개년계획』에서도 건산법개정안 및 건설분야의 주요 법령정비에 관한 내용이 포함되어 있음.

· DDA, FTA 등 개방화 속에 생산활동과 효율저해요소로 지적되어온 업역제한, 하도급제, 입·낙찰제 등을 Global Standard에 맞도록 개편 추진

· 겸업허용업종 추가, 하도급 자율성 확대, 국제입찰에 전자입찰 신규 도입, 수도권 공장총량규제 개선, Reits회사 설립시 현물출자 및 개발사업 허용 등

2. 총사업비의 관리 강화

□ 계약체결 후 발생되는 낙찰차액을 감액 조정하여 설계변경 등에 사용하지 못하도록 하고, 턴키공사의 총사업비가 기본설계 결과에 따라 대폭 변경되는 사례가 발생되지 않도록 하며, 50억 원 이상의 설계변경에 대해서는 조달청이 공사단가를 검토토록 하는 등의 『총사업비 관리지침』이 개정되어 시행되고 있음.

· 총사업비 관리대상 사업은 사업기간이 2년 이상으로 토목 500억 원, 건축 200억 원 이상인 사업(□04.3 현재 총 702개 215조 원 규모)으로 최저가낙찰제 공사와 턴키·대안입찰공사의 대부분이 직접 적용대상

· 낙찰 차액은 계약종료 후 60일 이내 감액 조정(설계변경 등에 임의 사용 불가), 낙찰차액 감액 요청시 시설부대비도 함께 감액 요청

· 총사업비를 기본설계 전단계(기본계획단계)에서 미리 협의토록 함

· 환경영향평가, 교통영향평가, 지자체 협의 결과 등은 실시설계에 미리 반영토록 함

□ 건설업계는 총사업기 관리강화에 따라 최저가낙찰제 공사와 턴키공사 입찰시 사업타당성을 충분히 검토함으로써 수익성 저하 방지 노력 필요

3. 주택 등 건축물의 규제 강화

1) 주택건설

□ 학교용지부담금의 부담주체가 분양계약자에서 주택사업자로 전환될 예정.

· 현재는 2001년부터 분양주택의 가구 수가 300가구 이상일 때 분양가의 0.8%를 일반 분양계약자가 부담하고 있는데, 법률이 개정될 경우 100가구 이상일 때 분양가의 0.4%를 주택사업자가 부담하게 됨

· 『학교용지확보에관한특례법』 개정안은 현재 규개위를 통과하였으며, 국회에서 확정될 경우 올해 말 내지 내년부터 시행될 예정임

· 학교용지부담금의 분양주체가 주택사업자로 전환되면 주택사업자는 그 부담분만큼 분양가에 포함시킬 가능성이 많기 때문에 분양가인상을 통해 결과적으로 분양계약자에게 전가될 것으로 전망

· 분양가는 대단지의 경우 비율인하로 인하요인이 발생하고 300가구 미만의 중형단지는 새로이 부담금만큰 인상요인이 발생하게 됨

□ 300세대 또는 1만 □이상 규모의 단독주택지 재건축사업을 활성화하기 위한 구체적 사업지침이 마련되어 □04.6.1부터 시행되고 있음

· 다가구·다세대 밀집에 의한 주차난, 공원부족, 방범문제 대처하기 위한 구체적 내용이 포함되어 있음

□ 서초, 반포, 잠실 등 13곳의 아파트지구가 포함된 서울시 고밀도지구에 대한 개발기본계획의 변경이 추진되고 있음

· 용적률의 적정선 220%로 하여 추진 중에 있으며, 이로 인해 향후 일반공급물량의 축소로 조합원 부담증가 등으로 예상되기 때문에 해당단지의 사업이 중단되거나 재고되고 있는 상태임

□ 국민임대주택의 공급을 활성화하기 위한 『국민임대주택건설등에관한특별조치법』 및 동법시행규칙 개정안이 입법예고되어 있음.

· 국민임대주택단지내 50%이상 11~18평 건설, 사업기간 단축, 기존 주택이나 건설중인 주택을 주택공사 등이 매입하여 국민임대주택으로 공급 등이 주요 내용임

2) 아파트 리모델링 기준 강화

□ 도정법의 시행 등으로 사업성이 악화되면서 재건축사업의 대체수단으로 주목을 받고 있는 아파트 리모델링도 자산증식수단으로 전용되는 것을 방지하고 제도 본래의 취지를 살리기 위하여 건축기준을 강화하는 내용으로 주택법시행령의 개정을 추진 중임.

· 무분별한 증축 억제(전용면적 10%이상 증가 불허)

· 정상적 리모델링에 대해서는 적극적 지원 추진(취득·등록세 면제방안을 행자부에 요청중)

<리모델링 허용 여부 기준>

	허 용	불 허
대상	-복도를 거실로 변경 -계단이나 엘리베이터 부분을 거실로 변경 -발코니 거실로 교체후 발코니 새로 설치 -가구내 화장실·창고 거실로 구조 변경	-가구수 증가, 복리시설 분양위한 구조 변경 -계단실 기둥, 보, 구조옹벽등 해체후 재설치 -공동주택 측벽 해체후 방이나 거실 확장 -기둥이나 보의 임의 철거

□ 리모델링이 주거환경개선이라는 본래의 취지를 벗어나 단순한 재건축사업의 대체수단으로 활용된다는 것은 또 다른 부동산시장의 교란요인으로 작용할 수 있으므로 제한할 필요는 있으나, 제한의 정도가 리모델링의 위축이 초래되지 않도록 일정 범위 내에서 이루어져야 할 것임.

· 과도한 규제의 논란을 없애고 주택시장의 트랜드를 충분히 감안하면서 리모델링사업의 불확실성이 제거할 수 있도록 리모델링의 범위, 정의, 취지 등을 새로이 정립할 필요

3) 오피스텔의 건축기준 강화

□ 최근까지 주거용으로 변질되어 분양되는 관행을 불식시키고 오피스텔 본래의 용도에 맞게 사용될 수 있도록 건축기준을 대폭 강화하였음.

<기준 변경 내용>

구 분	기존 규정	변경 규정
업무공간비율	- 50% 이상(주거용 공간 50% 이하)	- 70%이상(주거용 공간 30% 이하)
난방방식	- 제한 없음	- 온돌형 난방금지 (난방용 바닥코일 설치 금지)
화장실 기준	- 욕조 설치 금지	- 3□(0.9평) 이하 1개만 허용 - 욕조 설치 금지
발코니	- 설치 금지	- 설치 금지
안전장치	- 제한 없음	- 1.2m 이상 외부창에 난간 설치
□□오피스텔□의 정의 변경 □업무와 주거를 함께 할 수 있는 건축물로서 건교부장관이 고시하는 것□ □□업무를 주로 하는 각 사무구획에 일부 숙식을 할 수 있도록 한 건축물로서 건교부장 관이 고시하는 기준에 적합한 것□

4) 상가 등 일반 건축물 분양제도 신설

□ 상가 등 대형건축물의 분양에 관한 관련 규정의 부재로 인한 분양계약자의 피해를 방지하고 공정하고 투명한 분양질서의 구축을 위해 『건축물분양에관한법률(안)』을 국회 건교위에 상정해놓고 있음.

· 분양면적 3천 □ 이상인 건축물과 업무시설 등 대통령령이 정하는 용도 및 규모의 건축물로서 사용승인 전에 분양하는 건축물을 대상

· 분양요건을 강화하여 착공후 분양은 신탁계약·대리사무계약 또는 분양보증계약을 체결한 경우로 한정하고, 건설업자 2 이상의 연대보증을 받아 공증받은 경우는 골조공사의 2/3 이상 완료 후로 함

· 그외 분양광고시 중요사항을 포함토록 하고 허위과장된 사항이 포함된 경우 규제, 분양신고제 도입 등이 포함되어 있음

· 내년 상반기중 시행예정

4. 국토계획 관련 법규 개정

□ 대규모 산업시설과 관광휴양시설의 계획적 개발사업 추진 원활화, 지자체의 도시계획의 신속한 수립을 위하여 『도시기본계획수립지침』, 『도시관리계획수립지침』, 『제1, 2종 지구단위계획수립지침』, 『토지적성평가에관한지침』, 『개발행위허가운영지침』등 국토계획법 하위지침을 개정하여 6.15부터 시행에 들어감.

· 비도시지역 설치 공장규모 제한(33만□) 폐지

· 비도시지역 대규모 관광휴양시설 기준 완화

· 관리지역(종전 준농림지역)의 개발지역·보전지역 세분화 위한 토지적성평가의 평가지표 다양화

□ 관리지역내 공장증설을 허용하고 투기억제를 위한 토지거래허가면적 축소와 도시계획시설 사업자의 범위를 확대하는 등 기존의 불합리하거나 과도한 토지규제로서 지적되어 온 사항을 개정하려는 『국토계획이용법시행령』 및 동시행규칙의 개정안이 입법예고 중임.

· 도시계획사업 부지가 개발행위허가 대상 토지에 연접하여 있는 경우에는 연접개발제한 규정의 적용을 배제하고, 계획관리지역내의 기존공장은 공장부지의 50% 범위 내에서 증설할 수 있되 최고 3만□를 초과할 수 없도록 연접개발제한을 완화함.

· 주택재건축사업도 주택재개발사업등과 같이 공공시설 부지를 제공할 경우 대지면적에 따라 조례로 용적률에 대한 인센티브 제공 가능

· 투기방지 및 실수요 위주의 거래를 유도하기위하여 토지거래허가 대상면적 하향 조정(주거지역의 경우 180□ 이하 □ 120□ 이하, 상업지역은  200□ 이하 □ 130□ 이하, 녹지  200□ 이하 □ 100□ 이하, 농지  1,000□ 이하 □ 500□ 이하)

· 중소공장의 원활한 운영지원을 위해 관리지역 내에서 1만□ 미만인 공장의 증설을 허용하고, 새로 증설되는 부지가 기존공장부지와 8m 미만 도로를 사이에 두고 있는 경우에도 확장가능토록

IV. 향후 전망 및 개선방향

1. 향후 전망

□ 국내 경제 전반의 침체상태가 장기화될 조짐마저 있는 가운데 건설분야의 정부예산은 오히려 감소(SOC부문의 내년 예산 9.3% 감소)하는 등 공공부문의 수주물량의 확대도 기대하기 어려운 실정임.

□ 이러한 건설시장 내외 환경변화 속에서 건설산업이 제기능을 할 수 있기 위해서는 기술력 위주의 경쟁력 제고, 품질향상에 부합하는 적정공사비 확보, 건설관련 법제도의 불필요한 규제개선, 신규 수요 창출 및 관련 제도 정비 등이 요구됨.

□ □04.7.2의『건설경기 연착륙 방안』은 이미 논의되고 있는 정책추진사항이 대부분 포함되어 있어 추가경정예산의 규모를 구체적으로 밝힌 것을 제외하면 당초 건설업계 및 시장에서의 기대에 미흡한 것으로 보임.

□ 법·제도 측면에서도 앞에서 본 바와 같이 건설업계 전반의 지각변동을 초래할 수 있는 국가계약제도의 개선이나 건산법의 개정작업이 진행 중이고, 민간건축 부문에서는 부동산시장의 안정을 위하여 오히려 규제가 강화된 경우가 적지 않아 현재로서는 건설업계의 긴장감만 더해지고 있음.

□ 이런 건설시장의 여건이 지속될 경우 건설업계 전반의 회복하기 어려운 상황이 초래될 수도 있다는 점에서 지금까지 부동산시장 안정을 위한 건설관련 규제 가운데 지나치거나 과도한 혹은 중복된 규제 등으로 건설투자를 가로 막는 요인들에 대해서는 과감하고도 신속한 개선이 요구되고 있음.

· 건설분야에 국가예산의 신규 혹은 추가배정이나 민간투자의 확대추진도 필요하지만 제시된 각종 활성화방안이 적시의 법제도 정비를 통해 시장상황의 변화를 앞서 갈 수 있는가도 매우 중요한 요소임

2. 개선 방향

□ 건설업계도 현재의 불황을 타개하고 중장기적으로 경쟁력을 가진 산업으로 거듭나기 위해서는 기존의 경쟁 제한적 요소를 배제하고 기술개발·투자에 중점을 두는 방향으로 개편되어야 할 것임.

□ 이를 위하여 우선 가장 업계의 관심이 모아지고 있는 정책당국의 입·낙찰제도 개선과 업역 제한 폐지의 시행시기를 앞당길 필요가 있음.

1) 최저가낙찰제의 시행확대 보류 필요

□ 최저가낙찰제의 문제점이 충분히 보완되지 않는 가운데 그 적용범위를 확대하는 것은 현재 정책당국이 구상하고 있는 기술과 시공능력중심의 입·낙찰제도의 추진방향과도 배치되고, 수주물량의 축소와 건설경기침체로 생존을 위협받는 건설업계의 현실을 외면하는 결과가 됨.

□ 손실을 감수하고라도 저가투찰을 할 수밖에 없는 시장구조에서 저가심의제만 가지고 덤핑수주를 막는 데는 한계가 있으며, 이런 현상이 지속될 경우 기술이나 시공능력이 있더라도 재무상태에 따라 생존 자체가 좌우되는 현상이 초래될 수 있음.

□ 또한 가격 중심의 경쟁을 통해 국가예산을 절감한다는 측면에서는 최저가낙찰제가 장점을 가지고 있지만, 지나친 저가낙찰에 따른 부실시공의 우려와 해당 업체의 수지 악화 등으로 □최소 비용으로 최대의 품질시공□을 기대하기는 구조적으로 어렵다고 할 수 있음.

· 공사이행보증제도를 강화하더라도 계약이행여부가 판단대상일 뿐 발주자가 당초 기대한 품질확보 여부는 소홀히 하는 문제 내재

□ 따라서 최저가 낙찰제의 보완책으로서 낙찰가격과 공사이행간의 적합성을 심의하도록 하되 현재 정책당국이 검토 중인 PQ심사에 있어서 가부방식(Pass or Fail)으로 운영하는 보완책도 검토할 필요가 있을 것임.

· 최저가를 제시한 업체를 일정 배수로 선정한 후 최저가 입찰자에게 제시금액의 적정성(공사이행이 가능한 금액 □ 투찰금액 □ 최적 시공목적물 완성)을 소명케 하고 이를 발주자 또는 발주자를 대신한 계약검토위원회가 심의하여 낙찰자 확정의 가부를 결정

2) 업역 제한의 폐지 추진 명확화

□ 건설업계의 선진화와 경쟁력 제고를 위해서는 과도한 경쟁제한제도의 하나인 업역 제한의 폐지 필요성에 상당수 공감대가 형성되어 있음에도 불구하고 일반건설업과 전문건설업간의 이해관계의 상충 등으로 답보상태를 면치 못한 채 □03년 건산법개정안에는 포함되지 못하고 건산법시행령개정을 통한 겸업허용 업종의 단계적 확대로 추진되고 있음.

· 규제위도 이미 1999년 8월과 2004년 부처별 규제정비계획상의 제로베이스 과제에 업역 제한의 폐지를 포함시키고 있음.

□ 현재 국내 건설업계가 경제전반의 장기침체라는 외부적인 충격을 이겨내고 새로이 도약하기 위해서는 국내 건설시장의 규모를 감안할 때 IMF 외환위기 이후 급증한 건설업체수의 적절한 조정(진입과 퇴출)이 시장경쟁원리에 의하여 자연스럽게 이루어져야 함.

· 업역 제한이 폐지되면 기업존속과 경쟁력 강화 등을 위한 일반과 전문, 일반과 일반, 전문과 전문간의 M&A 등이 활발하게 이루어져 분야별 전문성을 바탕으로 시장구도가 건설시장의 내외 환경변화에 최적인 모습으로 재편되는 계기가 될 것임.

□ 따라서 시장의 충격을 감안할 때 겸업허용 업종의 단계적 확대를 통한 점진적 추진이 차선의 선택일 수 있지만, 시장 상황에 따라 추진과정에서 왜곡되거나 변형될 우려도 있다는 점에서 업역제한 폐지의 일정이 보다 분명하게 그리고 시행시기도 단축하는 방향으로 적극적인 검토가 요구됨.

3) 건설시장의 수요 진작을 위한 각종 규제의 개선

□ 건설시장이 선진화되고 적정업체의 선정방식이 합리적으로 개선된다고 해도 공사물량이 없으면 아무런 의미가 없게 된다는 점에서 추진 중인 정책이 현실성을 가질 수 있도록 법제도적 지원과 함께 신규 수요의 창출과 수요층의 활발한 참여방안디 병행되어야 함.

□ 건교부는 건설업계는 건의한 공공건설의 투자확대와 SOC민간투자사업의 활성화 지원, 민간건설경기 회복을 위한 규제완화, 해외건설 활성화 지원 등에 대해 『건설경기 연착륙 방안』을 통해 다음과 같이 수용함.

· SOC투자 확대방안은 SOC 예산 조기집행과 추경편성을 통한 SOC분야 2 조원 지원, 민자유치 활성화를 위한 연기금 투자참여 유도와 민간제안 15개 민자도로사업의 조속한 추진, 최저가 낙찰제 보완을 위하여 저가심의제 및 보증제도 개선, 골재의 안정적 공급체계 구축 등

· 주택건설 지원 강화방안으로 신규택지 공급확대, 표준건축비 현실화, 강북재개발사업의 조기추진, 공동주택 리모델링 활성화, 재건축아파트 공급확대, 주거환경개선사업 확대

· 주택수요 창출을 위해서 주택수요자의 구매능력 보강을 위한 모기지론 활성화, 다양한 주거수요에 부응하는 임대주택 건설, 중장기 추진과제로 미래형 혁신도시의 건설, 기업도시의 건설 추진

□ 이러한 수요 창출방안은 이미 기존에 추진 중인 사안도 적지 않다는 점에서 획기적 내용이 포함된 것은 아니며, 투자 재원 확보의 현실성, 기존 대책과의 중복성, 방안간의 중복성 등으로 인해 실효성을 기대하기가 쉽지 않을 것으로 보임.

· 이러한 방안이 효과적으로 추진되기 위해서는 분양원가(원가연동제, 채권입찰제 등) 공개 여부, 신행정수도관련 국민합의 여부 등의 논란의 조기 종결 필요

· 재건축 활성화를 위한 조합원지위양도나 시공사 선정시기의 조정, 개발이익환수제의 추진 재검토, 지방의 투기과열지구 지정 재점검, 신도시개발 조기 추진 등이 필요

□ 이러한 방안 가운데 주목할 만한 것은 다양한 주거수요에 부응하는 임대주택건설에 대한 정책적 관심을 제고하고 있다는 점이며, 장기적으로도 주택의 소유개념에서 임대개념으로 전환되어야 고질적인 주택공급부족문제의 근본적인 해결을 도모할 수 있다는 점에 바람직함.

· 임대주택은 신규공급 못지않게 전문적 관리를 통해 조기 노후화나 슬럼화 방지를 위한 유지보수에도 제도적 정비와 지원 강구 필요