재건축 사업의 용적률 규제 개선방안

한국건설산업연구원 책임연구원  김   현   아

Ⅰ. 문제제기

Ⅱ. 재건축 사업에서의 용적률 기준 변화추이와 문제점

1. 용적률 기준의 변화추이

2. 용적률 변화가 재건축 사업에 미치는 영향

3. 최근 용적률 강화 조치의 내용과 문제점

Ⅲ. 바람직한 재건축 용적률 기준의 설정

1. 새로운 용적률 기준 설정의 필요성

2. 적정 허용용적률 산정

3. 새로운 용적률 기준의 효과

Ⅳ. 재건축 사업의 용적률 규제 개선방안

1. 기본방향

2. 차등적용 기준(안)

Ⅴ. 결론 및 정책제안

< 차 례 >

Ⅰ. 문제제기	27

Ⅱ. 재건축 사업에서의 용적률 기준 변화추이와 문제점	29

1. 용적률 기준의 변화추이	29

2. 용적률 변화가 재건축 사업에 미치는 영향	31

3. 최근 용적률 강화 조치의 내용과 문제점	33

Ⅲ. 바람직한 재건축 용적률 기준의 설정	38

1. 새로운 용적률 기준 설절의 필요성	38

2. 적정 허용용적률 산정	39

3. 새로운 용적률 기준의 효과	42

Ⅳ. 재건축 사업의 용적률 규제 개선방안	43

1. 기본 방향	43

2. 차등 적용기준(안)	44

Ⅴ. 결론 및 정책제안	45

Ⅰ. 문제제기

김   현   아

□ 노후 아파트 증가로 재건축 수요는 증가하나 관련규제는 계속 강화

□ 2001년 8월말 현재 서울시내 15년 이상된 아파트의 63.3%가 재건축 사업을 추진하고 있으며, 다세대 및 연립주택들의 재건축 수요도 계속되고 있음.

본 연구에 사용한 데이터 서울시의 □공동주택 단지현황□을 기초로 하여 본 연구원과 부동산114(주)가 개별 아파트 단지를 조사하여 보완한 □서울시 재건축 대상 아파트 데이터베이스□를 사용하였음(김현아(2001), □아파트 재건축 시장의 현황과 전망□, □2002년 건설 및 부동산 경기전망 세미나 자료집□(2001. 10. 10), 한국건설산업연구원.부동산114 참조).

본 통계는 조합승인을 기준으로 한 것이 아니며 조합발족위원회를 구성한 것을 기준으로 한 것임. 조합승인은 조합발족위원회에서 주민동의를 구하고 안전진단 등을 실시한 이후 사업추진이 가시화 될 때 받는 경우가 일반적이며 대개 조합발족위원회 구성 이후 2-3년의 기간이 소요됨.

· 지금까지는 저층 저밀의 주택을 고밀화 하면서 얻게되는 재산증식의 효과에 따라 조기 실시되는 측면도 있었음.

· 70∼80년대 건설된 주택은 자재, 난방방식 등이 노후화된데다가 그 동안 소득수준의 향상와 생활의 질이 높아지면서 주택의 규모 및 주택내부구조, 부대시설(주차공간의 확대, 인터넷 전용선, 등)에 대한 요구수준이 높아져 노후주택에 대한 정비수단으로 재건축 사업을 희망하고 있음.

□ 최근 지방자치단체들은 도시 및 건축규제를 강화하여 무분별한 재건축 사업을 지양하고자 함.

· 서울시 도시계획 및 건축조례에 의하면 재건축 사업의 용적률 상한선이 250%로 하향(기존 300%) 조정되었으며

제 2주제 : 재건축 사업의 용적률 규제 개선 방안

· 건립세대가 300가구 이상인 재건축 사업에 대해서는 지구단위계획 수립을 의무화하고 있으며 98년에 폐지되었던 소형주택 의무건설비율이 재 적용될 예정임.

· 재건축 사업은 민간에 의한 자력사업이므로 사업의 수익성이 중요한 사업추진의 변수가 되며 용적률 기준은 이러한 사업성에 큰 영향을 미침.

□ 재건축 관련규제의 빈번한 변경

□ 용적률 상한선의 변화에 따라 재건축 사업은 □개발이익의 발생□, □사업포기□라는 상반된 결과가 나타남으로써 무분별한 재건축사업을 억제하는 효과를 가져올 수도 있으나 동시에 재건축 사업에 대한 실수요자들의 재건축 사업추진을 가로막는 장애요소로 작용할 수 있음.

□ 90년 이후 재건축 사업의 용적률은 3회 변경되었으며 일반적으로 조합추진위 구성에서 사업승인까지 5-6년 정도의 기간이 소요되는 것을 감안할때, 사업추진시기에서의 허용용적률이 사업승인을 받을 시점까지 유지되지 못하고 있는 실정임.

· 이러한 잦은 용적률 기준의 변경은 사업을 조기에 추진하였더라도 최종 사업승인을 받는 시기가 언제이냐에 따라 개발이익(손실)이 판이하게 달라지는 문제점이 발생함.

□ 그 동안 기존 용적률이 100%미만이 대부분이었던 저밀도 공동주택의 재건축 사업에는 300-400%라는 높은 용적률이 적용되어 오다가 고밀도 아파트들의 재건축이 본격화 되는 시점에서 용적률 상한선이 250%로 하향 조정된다는 것은 형평성 측면에서도 맞지 않음.

□ 도시의 건전한 발전을 위한 무분별한 고밀개발의 억제차원에서 용적률 기준조정은 바람직하나, 현실적인 여건을 감안할 때 지금의 용적률 적용기준은 좀 더 보완되어야 할 것으로 판단됨.

□ 따라서 본 연구에서는 장기적인 도시개발의 방향과 현실적인 여건을 고려하여 현행 재건축 사업을 중심으로 한 용적률 기준의 개선방안을 제시하고자 함.

Ⅱ. 재건축 사업에서의 용적률 기준 변화추이와 문제점

1. 용적률 기준의 변화추이

□ 200%정도의 수준(77년-85년)을 유지하여 오던 일반주거지역의 용적률 상한선은 85년에 300%로, 90년에 400%로 각각 완화되었음. 95년 이후 용적률 상한선을 하향조정하려는 움직임이 계속되고 있음.

· 1995년 서울시는 일반주거지의 세분작업을 추진하었으나 실제로 적용하지 는 못하고 일률적으로 400%를 적용하였음.

· 98년 서울시는 시조례를 통해 일반주거지역의 최고 허용용적률을 300%로 조정하였으며 2000년 □도시계획법□ 개정을 통해 2003년부터 일반주거지역에 대한 세분(제1-3종 구분)을 확정하여 최고 용적률 상한선이 250%를 넘지 못하도록 추진중에 있음.

· 현재 일반 주거지역 세분화가 확정되기 이전까지는재건축 300%의 용적률을 적용받게 되어있으나 지구단위계획수립의무가 있는 재건축 사업에서는 최고 250%를 넘지 못하도록 되어 있음.

주: 1995년 이전에는 일반주거지역에 대한 세분규정이 없이 동일한 용적률 기준이 적용되어 오다가 1995년이후 서울시에서 처음으로 제1-3종 구분을 시도하였으나 실제 적용하지 못하였음.

<그림1> 일반주거지역의 용적률 변화와 주택건설실적(서울시)

□ 년도별 용적률 상한선과 주택건설실적을 살펴보면, 용적률이 200%수준에 머무를 당시에는 주택건설실적이 30만호 수준이었으나, 용적률이 400%인 90년 이후에는 년간 50만호 이상의 주택이 건설되어짐.

□ 기존 용적률이 100%내외였던 주택들은 대부분 300-400%의 용적률 기준이 적용될 때 재건축 사업을 추진하였음.

· 이러한 단지의 재건축 사업에서는 기존 조합원들인 평형을 늘리는 것은 물론, 일반분양분의 분양수입금을 통해 추가이익을 얻기도 하였음.

□ 현재 서울시내 재건축 대상(15년이상 경과) 아파트 단지의 용적률 분포를 살펴보면 151%이상의 아파트가 67.2%로 절반 이상임.

· 151-200%에 해당하는 단지가 46.3%로 가장 많고 101-150%는 18.8%, 100%미만인 경우는 13.9%를 차지함.

· 90년 이후에 건설된(용적률 상한선 400%적용) 고밀 아파트들의 경과년수가 20년이 도래하는 2010년 이후에는 재건축 대상의 대부분이 고밀아파트가 될 것으로 예상됨.

<표 1> 서울시 재건축 대상 아파트 단지의 용적률 분포

단위; 호, %

구 분		용적률구분					총 합계
		100%이하	101-150%이하	151-200%이하	201-250%이하	251-300%이하
강남	세대수	76,422	39,265	97,755	16,252	1,846	231,540
	단지수	55	63	185	42	6	351
강북	세대수	3,607	5,350	9,536	12,655	2,621	33,769
	단지수	10	25	31	32	18	116
합계	세대수	80,029	44,615	107,291	28,907	4,467	265,309
	단지수	65	88	216	74	24	467
구성비
강남	세대수	33.0	17.0	42.2	7.0	0.8	100.0
	단지수	15.7	17.9	52.7	12.0	1.7	100.0
강북	세대수	10.7	15.8	28.2	37.5	7.8	100.0
	단지수	8.6	21.6	26.7	27.6	15.5	100.0
합계	세대수	30.2	16.8	40.4	10.9	1.7	100.0
	단지수	13.9	18.8	46.3	15.8	5.1	100.0

주: 준공후 15년이 경과한 서울시내 아파트 단지를 대상으로 하였음.

자료: 한국건설산업연구원.부동산114(2001) □서울시 재건축 대상 아파트 데이터베이스□

2. 용적률 변화가 재건축 사업에 미치는 영향

□ 재건축 사업성에 대한 선행 연구결과에 의하면 일반적으로 재건축 사업에 영향을 미치는 변수는, 기존의 용적률과 허용용적률의 차이, 사업기간, 비용조달금리, 일반분양분의 평형 등임.

□ 선행 연구결과에 의하면 일반적으로 허용용적률과 기존 용적률의 차이가 100%정도 나야 재건축 사업의 수익성이 있는 것으로 나타나고 있음.

· 따라서 현행 용적률 250% 상한선에서는 기존 용적률이 150%미만인 경우에만 사업성이 있는 것으로 분석됨.

□ 따라서 용적률의 변화는 재건축 사업추진의 여부를 결정짓는 매우 중요한 요인으로 작용하고 있음.

□ 김현아(2001)의 선행연구결과를 활용하여 서울시내 아파트의 기존 용적률 분포에 따른 사업성 평가를 해본 결과

· 현행 250% 용적률 제한 아래에서는 기존 용적률이 151%이상인 단지의 경우 사업수익성이 거의 없는 것으로 나타났으며 용적률 상한선을 300%로 상향조정한다고 하여도 151-200%의 단지들은 사업가능한 단지가 많이 늘어나나 201%이상의 단지의 경우에는 역시 사업성이 거의 없는 것으로 나타남.

· 반면, 기존 용적률이 100%이하인 단지는 허용용적률 250% 적용시에도 수익성이 2.0으로 나타나고 300%를 적용하게되면 2.5로 높게 나타남.

· 따라서 재건축 사업에 대한 획일적인 용적률 적용은 기존용적률이 낮은 지역에 대해서는 과도한 개발이익을 발생시키고

· 기존용적률이 높은 단지는 아예 사업추진 자체를 가로막는 결과를 가져오고 있음.

□ 따라서 현행과 같은 획일적인 용적률 기준의 적용은 재건축 사업단지들내 불평등을 야기함은 물론, 기존의 저층 저밀 아파트 단지에게는 여전히 과도한 개발이익을 허용하는 결과를 초래함.

<표 2> 기존 용적률별 재건축 사업성 평가

기존 용적률	재건축 전				재건축 후
	단지	세대수 (호)	평당 가격 (만원)	평균면적 (평)	입주평수(평)	추가부담금 (백만원)	세대수 (호)	사업가능		수익성
								단지수	세대수(호)
용적률 250% 적용시
100%이하	65	80,029	1,158.4	21.3	31.9	-20,823	170,255	62	79,689	2.0
101-150%	88	44,615	788.4	26.6	40.0	894	60,891	47	33,948	1.0
151-200%	216	107,291	849.3	33.0	45.0	11,415	107,742	1	535	0.8
201-250%	74	28,907	756.1	33.4	38.2	8,957	28,907	0	0	0.7
251%이상	24	4,467	619.4	25.4	23.3	4,863	4467	0	0	0.6
총 합계	467	265,309	854.3	29.8	40.0	4,219	372,262	110	114,172	1.0
용적률 300% 적용시
100%이하	65	80,029	1,158.4	21.3	31.9	-31,951	204,306	63	79,809	2.5
101-150%	88	44,615	788.4	26.6	40.0	-5,696	73,069	59	37,285	1.3
151-200%	216	107,291	849.3	33.0	52.7	12,542	109,672	29	15,810	0.9
201-250%	74	28,907	756.1	33.4	45.8	10,748	28,907	0	0	0.8
251%이상	24	4,467	619.4	25.4	28.0	5,835	4,467	0	0	0.6
총 합계	467	265,309	854.3	29.8	45.1	2,284	420,422	151	132,904	1.1

3. 최근 용적률 강화 조치의 내용과 문제점

1) 용적률 강와조치의 내용

□ 2000년 이후 이루어지고 있는 용적률 강화조치는 서울시의 일반주거지역 세분화 작업의 일환임.

· 2003년 6.30일까지 서울시내 일반주거지역의 세분화작업을 마무리 할 예정이며 세분화작업이 마무리 되면 1종 일반주거지역은 150%, 2종은 200%, 3종은 250%의 용적률이 적용될 예정. 이 기간까지 세분화작업이 이루어지지 않을 경우 모두 제2종 지역으로 편입할 예정임.

□ 또한 300세대 이상 1만 □이상의 재건축 사업지역에 대한 지구단위계획수립이 의무화되면서 재건축 사업지역은 일반주거지역의 용도세분화가 확정되지않았어도 지구단위계획을 수립하여 기존의 주거지역의 용도세분화를 결정하고 이에 따라 재건축 사업의 용적률을 정하도록 하고 있음(2000년 7월 시행).

· 현재 진행중인 대부분의 지구단위계획에서는 용적률 상한선보다도 낮은 180-200%정도로 제시되고 있는 상황임.

· 과천시가 180%정도를 제시하고 있으며, 강동암사지구의 경우에도 200%이하의 수준으로 적용(안)을 마련중에 있음.

□ □나홀로 아파트에 대한 규제□가 강화되어 저층 저밀도 지역에서의 아파트 건설이 어려워짐.

· 종합적인 개발계획이 수립될때까지 건축허가 제한

· 사업부지 경제로부터 200m 이내에 4층 이하 건물이 70% 이상인 경우 지구단위계획구역으로 지정토록 되어있음.

□ 주거용도 비중이 높은 주상복합(2000) 및 오피스텔(2001)에 대한 용적률 강화 조치

· 주거용 연면적이 90% 이상을 차지하는 주상복합 및 오피스텔이 급증하자 서울시는 이들에 대한 용적률 강화조치를 발표하였음.

· 주상복합 아파트에 대해서는 서울시 도시계획조례 <별표2>의 용도용적제를 통해 주거용 연면적의 비율에 따라 용적률을 차등적용(400-600%)하고 있으며

· 주거용 오피스텔에 대해서는 년내 조례를 개정하여 용적률이 500%를 넘치 못하게 할 예정임.

2) 용적률 강화조치의 문제점

□ 재건축 사업의 위축은 물론 토지의 효율적 이용을 저해

□ 2003년 일반주거지역 용도세분화가 확정되기 이전에는 재건축 사업에 우선적으로 용적률 하향조정 효과가 적용되고 있음.

□ 재건축 사업의 경우 대부분이 지구단위계획수립 의무대상이어서 용적률의 하향조정 영향을 받게되나, 일반 단독주택, 다가구 및 다세대 주택, 주상복합 아파트, 주거용 오피스텔 등은 여전히 이전의 용적률 기준(주거지역 300%, 상업지역은 600-1000%, 준주거지역 400%)을 적용받음.

□ 따라서 서울시의 용적률 하향 조정은 1차적으로 재건축 사업에만 적용됨.

□ 재건축 사업에만 영향을 미치게 되어 재건축 사업이 위축되면서 이에 대한 대체공급방안으로 다가구 및 다세대의 공급이 급증하고 있으며, 상업지역에서 공급되는 주상복합 아파트 및 주거용 오피스텔의 공급이 늘어나고 있음.

· 실제로 용적률 규제가 본격화되기 시작한 2000년도부터 서울시내 주택건설에서 다세대 및 다가구 주택의 비중이 크게 늘어나고 있으나 이러한 현상은 2001년에 더욱 심화되고 있는 실정임.

· 서울의 2001년 1-8월까지 전체 주택건설실적에서 다가구 및 다세대의 비중이 14.2% 50.4%를 각각 차지하면서 아파트 비중(32.2%)보다 높게 나타나고 있음.

<표 3> 2001년도 서울시 유형별 주택건설실적

단위:호

계	단독	다가구	다세대	연립	아파트
64,499	358	9144	32,487	1,726	20,784
100.0	0.5	14.2	50.4	2.7	32.2

주: 2001.8.31까지의 누계임

자료: 서울시(2001. 9) 서울시 주택건설실적

□ 또한 □나홀로 아파트에 대한 규제□가 강화되면서 단독 및 다세대 주택들의 합필개발이 줄어들고 필지 단위의 다가구 및 다세대 주택건설이 늘어나면서 단지 개념의 공공 및 부대시설의 정비없이 난개발이 이루어지고 있음.

□ 다가구 및 다세대 주택은 사업승인이 아닌 건축허가의 대상이며, 주차장 등 공공시설에 대한 규제가 미약하여 열악한 주거환경을 조성하고 있음.

· 다가구 및 다세대 주택은 주차장 보유기준인 0.7대 정도이며 아파트 건설시에 적용되는 부대 및 복리시설의 기준이 적용되지 않는 필지단위의 주택건설 행위임.

현재 서울시는 다세대 주택의 주차장 면적기준을 0.7대에서 1대로 늘리는 것과 이웃집 거실 창이 있는 방향에 주택을 지는 경우 거실창이 있는 건물 높이의 절반만큼 대지경계선에서 떨어져 짔도로 하는 등의 건축법 시행령과 시행규칙을 개정중이 있음. 이러한 내용은 2002년 상반기부터 적용될 예정임.

□ 또한 재건축에 대한 규제가 강화되면서 좀더 넓은 평형의 고급주택을 선호하는 계층을 겨냥한 주상복합 아파트의 공급이 급증하고 있음.

<표 4> 입주물량의 유형별 구분

단위: 호

	2001			2002			2003
	총세대수	주상복합 아파트	일반 아파트	총세대수	주상복합 아파트	일반 아파트	총세대수	주상복합 아파트	일반 아파트
강북	30,185	164(0.5%)	30,021	19,850	122(0.6%)	19,728	26,524	220(0.1%)	26,304
강남	25,346	575(2.3%)	24,771	22,049	2,900(13.2%)	19,149	26,939	4,135(15.3%)	22,804
합계	55,531	739(1.3%)	54,792	41,899	3,022(7.2%)	38,877	53,463	4,355(8.1%)	49,108

주: 2000년은 실제 서울시에 입주한 아파트 단지 및 세대수임.

2001년부터는 분양공고상의 입주 년도를 기준으로 추정하였음.

자료: 한국건설산업연구원

□ 주상복합 아파트 및 주거용 오피스텔의 오피스 공급용지 잠식

□ 향후 공급계획에 따르면 2002-2003년간 서울시 대형오피스빌딩의 신규공급은 23만 3,000평 수준에 그칠 것임.

· 연도별로는 2002년에 집중될 것으로 전망되고 있음. 2003년의 경우 신규공급 예정면적이 2만 5,000평 수준에 불과함.

· 하부시장별로 보면 2002년의 경우 강남지역에 오피스공급이 집중될 것으로 예상되고 있음.

□ 이와 같은 서울시내 오피스 공급물량의 감소는 최근 활기를 보이고 있는 주택분양시장의 영향을 상업지역에서의 오피스 건설이 주상복합아파트로 대체변경되고 있기 때문임.

· 상업지역내 소규모 필지의 경우에도 최근의 소형임대 투자수요를 겨낭하여 주거용 오피스텔 등의 건설이 활성화되면서 기존 상업지역내의 시설용지를 잠식하고 있음.

<그림 2> 서울시 오피스빌딩의 공급 추이(면적 기준)

□ 2003년 이후 서울시내 신규 주택공급을 위축 야기

□ 아직 서울시의 주택보급률은 74%수준에 불과한데다가 노후주택의 증가, 세대수 증가에 따른 주택의 대체수요도 급증하고 있어 향후 지속적인 주택공급이 불가피하며 이에 대한 수단으로써 재건축 사업의 유용성이 매우 큼.

□ 서울시의 주택공급 물량에서 재건축 사업이 차지하는 비중은 94년 이후 평균 30%를 차지하고 있으며 재건축 사업으로 인해 추가 공급되는 주택이 전체 주택의 10% 이상을 차지하고 있음.

· 따라서 서울시의 재건축 사업은 신규 주택건설을 위한 가용택지가 부족한 상황에서 추가적인 택지 공급 없이 신규주택을 확보하는 주요한 수단이 되어왔음.

□ 서울시내 신규 주택건설 택지가 고갈된 상태에서 이러한 규제강화는 서울시내 공동주택(특히 아파트) 공급의 위축을 가져올 가능성 큼.

□ 재건축 규제 강화, 상업지역내 주거용 오피스텔 및 주상복합 아파트의 용적률 규제 강화등 서울시내 주거용 건물의 공급규제가 강화되면서 2003년 이후의 주거용 건물의 공급이 크게 위축될 것으로 예상됨.

Ⅲ. 바람직한 재건축 용적률 기준의 설정

1. 새로운 용적률 기준 설정의 필요성

□ 도시의 장기적인 발전과 쾌적한 주거환경을 조성하기 위한 지방자치단체 차원의 용적률 조정작업은 기본적으로 바람직한 정책방향임에는 틀림없음.

□ 그렇지만, 이에 대한 해결방안으로써 용적률 하향방침은 일차적으로는 재건축 사업추진을 위축시킴은 물론 토지이용의 비효율과 및 주택시장 전반의 왜곡현상을 초래.

· 재건축 사업이 필요한 단지의 재건축 사업을 어렵게 할 뿐만 아니라, 다세대 다가구 등의 주택건설이 마구잡이로 일어나면서 또 다른 난개발을 야기할 가능성이 큼.

· 또한 서울지역과 같이 토지에 대한 수요가 많고, 인구집중이 이루어지고 있는 지역은 일방적인 저밀개발보다는 부분적으로 고밀개발을 통해 토지이용의 효율화를 도모하는 것이 바람직하다고 판단됨.

□ 노후 주택을 정비하면서 동시에 추가적인 주택확보가 가능한 재건축 사업의적절한 활성화는 주택의 양과 질적인 공급이라는 두가지의 목표달성에 매우 적합한 방식이 될 것임.

□ 따라서 장기적인 도시개발의 방향와 주거환경의 조성이라는 목표하에 좀 더 세분되고 탄력적인 용적률 규제방안이 도입되어야 하며

· 특히 재건축 사업에서의 용적률 기준은 재건축 대상의 주택이 점차 늘어나는 바 사업에 따른 개발이익의 발생정도, 2차 재건축 가능성 부여, 자력 재건축 사업의 장려등을 고려하여 차등적용하는 방안이 시급히 마련되어야 할 것임.

2. 적정 허용용적률 산정

□ 재건축 사업이 시작된 90년대 초에는 노후주택의 정비와 함께 추가적인 주택공급이라는 목표가 부가되어 고밀개발이 장려되었음.

· 따라서 재건축 사업을 통한 개발이익이 높게 나타났으며 동시에 주변시설의 확장없이 고밀개발이 이루어지면서 주변지역의 혼잡 및 주거환경을 악화시키는 주요한 원인이 되기도 하였음.

□ 재건축 사업에 대한 적정 용적률을 산정하기 위해서는 주변지역의 기반시설의 용량을 초과하지 않고 동시에 과도한 개발이익이 발생하지 않는 용적률을 산정하는 일이 필요함.

□ 본 연구에서 무상지분율이 1이 되는 용적률을 도출함으로써 재건축 사업의 적정 용적률 산정에 근거자료로 활용하였음.

무상지분율 = 무상보상면적/대지면적

=□(분양총수익-공사비용(제반비용 포함))/평당 분양가격□/ 대지면적

□ 분석에 사용한 데이터는 앞서 언급한 15년 경과한 아파트 단지정보 중 이미 사업승인을 득한 단지와 세부자료 취득이 불가능한 단지를 제외한 467개 단지 25만 5,309세대만을 사용하였음.

건축대장 및 토지대장상 여러 개의 단지가 합필되어 등재되어 있는 단지의 경우 단지당 정확한 연면적 및 토지면적의 산정이 어려워 분석대상에서 제외하였음.

□ 세대수 및 주호규모를 유지하는 1:1 재건축

□ 대부분의 선진국의 경우 재건축은 기존 주택의 규모를 변화하지 않고 신축하는 것을 의미하며, 다만 일본과 우리나라의 경우 이러한 재건축 후 사업이익이 보편화되어 있는 실정임.

□ 현재 획일적으로 적용되고 있는 용적률 250%는 일부 단지들의 사업성을 저하시킬 뿐만 아니라 특정단지에 대해서는 과도한 개발이익을 가져다줌으로써 재건축 사업의 불균형을 초래할 것으로 판단됨

□ 따라서 무상지분율이 1.0이 되는 용적률을 추정함으로써 용적률 차등 적용에 대한 정책제안에 활용하고자 함.

□ 단, 분석과정에서 현재의 무상지분 평형이 기존 거주규모보다 작을 경우 현재 거주하고 있는 주택의 규모에 입주하는 것으로 추정하였음.

60-70년대 건설된 아파트 중 무상지분평형이 10평 이하인 주택이 조사대상(서울시)에 7,000호 정도가 있음. 이 경우 주호규모를 증가하지 않는 1:1 재건축은 현실적으로 입주가능하지 않다고 판단하여 무상지분평형이 기존 평형보다 작은 경우 현재와 동일한 거주규모로 입주하는 것을 전제하였음.

□ 따라서 본 분석에서는 세대수와 주호규모가 유지되는 1:1 재건축 사업을 시도하였으며 별도의 추가부담금은 없음.

· 무상지분율이 적어 기존에 거주하는 주택규모로 입주할 경우 발생하게 되는 추가부담금을 허용용적률 속에 포함하였음. 즉 이 경우의 추가부담금 만큼을 확보할 수 있는 용적률을 허용용적률을 제시하였음.

<표 5> 지역별 기존 용적률별 무상지분율 1로 사업 가능한 용적률

구분		기존세대수	기존평형	기존 용적률	신규 용적률	증가분	수익성
강남	100%이하	76,342	21.5	82.6	140.2	57.6	1.08
	101-150%	38,437	28.1	122.7	195.2	72.5	0.79
	151-200%	96,403	34.0	183.2	266.5	83.3	0.78
	201-250%	15,953	36.0	217.5	305.8	88.3	0.76
	250% 초과	1,690	32.3	271.8	371.9	100.1	0.72
	평균	228,825	31.2	162.1	240.2	78.1	0.83
강북	100%이하	3,607	20.6	82.1	147.6	65.5	1.11
	101-150%	5,350	24.3	121.0	192.7	71.7	0.79
	151-200%	9,536	28.9	176.9	247.9	71.0	0.76
	201-250%	12,655	30.8	222.1	304.5	82.4	0.77
	250% 초과	2,621	23.3	273.0	368.1	95.1	0.75
	평균	33,769	26.9	184.0	261.6	77.6	0.80
전체		262,594	30.1	167.7	245.8	78.0	0.82

주: 수익성이란, 투입비용(현재 재건축 대상 아파트의 매입비용+추가부담금+금융비용)보다 재건축 아파트의 자산가치가 높으면(사업성>1) 사업성이 있는 것으로, 투입비용보다 자산가치가 낮으면(사업성<1) 사업성이 없는 것으로 판단하였음.

사업성 평가기준 :

[eqn: {입주후 자산가치의 현재가격 } over {추가부담금+현재아파트매입가격+금융비용 } 〉1]

□ 투입비용은 현재 재건축 대상 아파트의 매입비용, 추가부담금과 이에 수반된 금융비용 일체를 포함하였음.

□ 입주 후 자산가치는 분양당시의 가격기준으로 년간 3%씩 상승한다고 가정하였음.

□ 분양가격은 현재 아파트 평당가격의 1.1배 적용하였음.

□ 추가부담금은 (입주평형-무상지분평형)□ 평당 분양가 □ 0.9으로 조합원들은 일반분양가격보다 저렴한 비용을 부담하는 것으로 가정하였음.

□ 현재 아파트 매입비용은 부동산114(주)의 시세데이터를 활용하여 평형별 아파트 평균 평당가격을 적용하였음.

□ 금융비용에는 현재의 재건축 대상 아파트를 매입하는데 드는 비용도 포함하였으며 연 6%의 이자율을 적용하였음. 공사시간은 3년으로 하였음.

□ 공사비는 최근 재건축 사업지구에서 적용되었던 공사비(시공이윤 포함)를 적용하였으며 강남지역과 강북지역간의 차이가 있어 이를 각각 따로 나누어 강북지역 평균값(평당 200만원)과 강남지역 평균값(평당 300만원)을 차별적으로 적용하였음.

□ 사업성 분석을 위한 할인율은 현재의 시중금리 6%에 리스크 프리미엄 3%를 가산하여 9%를 적용하였음.

□ 분석결과에 의하면 기존의 용적률이 150%이하인 아파트는 현재의 무상지분율 만큼 개발할 경우 허용 용적률이 250% 미만이어도 무방한 것으로 나타남.

이러한 분석은 수익성을 고려하지 않은 것으로 이러한 개발이 수익성이 있는지에 대해서는 별도의 고려가 필요함.

□ 반면, 기존용적률이 150%를 초과하는 아파트는 무상지분율만큼(세대수와 규모를 유지하는 1:1 재건축) 개발하여도 허용용적률이 250%를 초과하여야 사업추진이 가능한 것으로 나타남.

□ 지역별로는 기존의 용적률이 낮은 강남구, 강서구, 강동구, 노원구, 서초구 등의 재건축 대상 아파트는 250% 미만으로 무상지분율 만큼 개발이 가능하나 그밖에 지역에서는 현행 용적률 상한선으로는 무상지분율만큼도 재건축 할 수 없는 것으로 나타남.

<표 6> 무상지분율 1로 사업 가능한 허용용적률

구분	기존세대수	기존평형	기존 용적률	신규 용적률	증가분	수익성
강남구	58,614	34.2	158.5	213.5	55.0	0.89
강동구	34,795	26.1	136.2	203.4	67.2	0.90
강서구	6,272	21.0	127.7	229.7	102.0	0.83
관악구	2,609	20.8	159.1	320.2	143.1	0.72
광진구	1,878	38.0	200.5	265.9	65.4	0.81
구로구	2,712	26.4	170.2	309.7	139.5	0.70
금천구	3,623	24.0	159.3	358.2	198.9	0.71
노원구	3,144	25.6	131.6	212.2	80.6	0.97
도봉구	824	26.3	179.8	255.2	75.4	0.69
동대문구	2,808	31.4	185.3	273.5	88.2	0.81
동작구	2,071	23.5	157.0	277.2	120.2	0.73
마포구	5,203	20.2	205.8	288.3	82.5	0.74
서대문구	2,409	28.3	199.8	288.6	88.8	0.72
서초구	36,391	36.4	173.4	233.1	59.7	0.82
성동구	3,491	33.4	189.6	254.6	65.0	0.81
성북구	698	26.5	141.7	216.6	74.9	0.82
송파구	53,720	31.5	162.1	222.8	60.7	0.81
양천구	10,712	31.6	143.6	223.9	80.3	0.77
영등포구	17,306	31.2	190.5	303.4	112.9	0.75
용산구	7,187	31.6	187.8	257.5	69.7	0.83
은평구	790	20.1	129.1	219.6	90.5	0.77
종로구	2,777	16.2	146.7	218.0	71.3	0.83
중구	1,257	20.6	238.8	326.6	87.8	0.73
중랑구	1,303	22.4	155.0	232.3	77.3	0.74
총 합계	262,594	30.1	167.7	245.8	78.1	0.82

□ 위의 분석결과에 의하면 기존 아파트의 용적률에서 50∼100% 정도의 추가용적률을 허용하는 것이 재건축 사업의 적정 허용용적률의 범위임.

3. 새로운 용적률 기준의 효과

□ 허용용적률을 250%로 획일적으로 적용할 것이 아니라 차등화하여 일부 지역에서는 오히려 용적률 상한선을 낮추어 개발이익이 지나치게 커지는 것을 막을 필요가 있음.

· 이러한 장치는 재건축 대상주택에 대한 투기적 수요를 억제할 수 있을 뿐 아니라 도시기반시설의 체증을 완화시킬 수 있고 지나치게 고층화되어 도시경관을 파괴하거나 주변지역과의 부조화 등의 문제를 완화시킬 수도 있음.

· 또한 향후의 2차 재건축에 대한 가능성을 부여함으로써 지속 가능한 도시개발의 차원에서도 바람직한 대안이 될 것으로 판단됨.

□ 반면 일률적인 용적률의 적용은 특정지역에서의 재건축 사업에 대한 의욕을 잃게 만들 우려가 있고 향후 새로운 용적률 기준에 맞는 일률적인 용적률 달성으로 단편적인 도시경관을 형성시킬 우려가 있음.

· 그러므로 일률적인 규정보다는 기존 단지의 특성에 따라 선택적으로 허용 용적률을 차등 적용하는 것이 필요하다고 판단됨.

□ 앞의 분석 결과에 의하면 기존 아파트의 용적률에서 50□100% 정도의 추가용적률을 허용하면 세대수와 주호규모가 유지되는 1:1 재건축 사업 가능

·그러나 기존 용적률이 150% 이상인 단지들은 수익성 여부와 관계없이 세대수, 주택규모 모두 1:1:로 재건축 하더라도 허용용적률이 250%를 초과하여야 함.

□ 이러한 용적률 차등적용의 효과를 정리하여 보면 다음과 같음.

·첫째, 재건축 대상주택에 대한 투기적 수요를 억제

·둘째, 지나치게 고층화되어 도시경관을 파괴하거나 주변지역과의 부조화, 도시기반시설의 체증 등의 문제를 완화

·셋째, 향후의 2차 재건축에 대한 가능성을 부여함으로써 지속 가능한 도시개발 가능

Ⅳ. 재건축 사업의 용적률 규제 개선방안

1. 기본방향

□ 도시의 장기적인 발전과 쾌적한 주거환경 조성을 위한 고밀개발은 지향하되, 토지이용의 고도화와 효율화를 위한 부분적인 고밀개발은 필요.

□ 서울시의 일반주거지역 세분화 작업이 완료되기전까지 용적률의 차등적용을 통한 전환기적인 단계가 필요하며 용적률 상한선도 보완이 필요함.

□ 현행 용적률 상한선인 250%는 고밀아파트의 재건축 시기가 도래하는 현재의 시점에서는 적정하지 못한 것으로 판단되며 사업 및 지역의 여건에 따라 차등적용되어야 하며 필요에 따라서는 상한선을 좀 더 확대할 필요가 있음.

□ 재건축 사업의 용적률은 도시의 주택정책과 공간정책의 차원에서 다루어져야 하며, 아파트를 비롯한 단독, 다세대 등 복합적인 주택유형의 재건축을 포함하는 광의의 재건축 개념으로 도시정비차원에서 접근되어야 함.

2. 차등 적용기준(안)

□ 기존 용적률에 따른 차등 적용

□ 획일적인 용적률 적용은 재건축 사업의 개발이익 편중이라는 부작용과 함께 향후 획일적인 도시경관을 야기할 것으로 우려됨.

□ 사업성이 있는 단지들의 경우 기존의 허용용적률보다 하향 조정하여도 사업추진이 무방할 것으로 보이며 이러한 방법을 통해 기존의 주택들이 중. 대형화하는 것을 방지할 수 있고 또한 개발이익에 의한 재건축 대상 아파트의 투기방지에도 효과가 있을 것으로 판단됨.

□ 또한 용적률 하향조정으로 재건축 사업의 재산증식효과가 낮아지면 현재 주택수명보다 조기에 시행되는 재건축 시행기간이 연장되는 효과가 있을 것으로 예상됨

□ 용적률의 차등적용은 향후 2차 재건축 추진의 가능성도 있기 때문에 장기적인 안목에서 볼 때 바람직한 개발방향으로 인식됨.

□ 반면 물리적 노후화가 심각한 단지 중 용적률 인센티브를 부여할 경우 사업성이 있는 단지에는 현행 용적률 상한선보다 높은 용적률 적용을 허용함으로써 재건축사업을 지원하여야 함.

□ 현재 서울시내 아파트 단지중 20년 이상 경과한 단지(511개 단지 258,993세대)중에서 용적률이 200%(165개 단지 44598세대)이상인 단지는 17.2%(단지수 기준 32%)임.

<표 7> 재건축 사업 용적률 차등 적용(안)

기존 용적률	재건축 대상				허용가능한 추가용적률(%)	예상평균수익성
	단지(개)	비중(%)	세대수(호)	비중(%)
100%이하	65	13.9	80,029	30.2	60-70%	1.1
101-150%	88	18.8	44,615	16.8	70-100%	0.8
151-200%	216	46.3	107,291	40.4	80-100%	0.8
201-250%	74	15.8	28,907	10.9	100%이상	0.8
251%이상	24	5.1	4,467	1.7	100%이상	0.6

□ 고밀 아파트 단지에 대한 적용방안

□ 위의 <표 7>에서는 보는 바와 같이 서울시내 기존의 용적률이 150%이상인 아파트 단지는 67.2%나 되며 이들 단지는 기존보다 100% 정도의 추가용적률을 부여하여야 기존의 주택규모와 세대수가 유지되는 1:1 재건축이 겨우 가능해 짐.

□ 고밀 아파트의 경우, 리모델링을 통한 아파트 수명연장을 장려하되 재건축이 불피할 경우 기존의 주택규모 및 세대수를 유지하는 1:1 재건축이 가능한 범위까지 허용용적률을 적용하는 방안이 적합할 것으로 판단됨.

Ⅴ. 결론 및 정책제안

□ 획일적인 용적률 적용은 재건축 사업의 개발이익 편중이라는 부작용과 함께 향후 획일적인 도시경관을 야기할 것으로 우려됨.

□ 사업성이 있는 단지들의 경우 기존의 허용용적률보다 하향 조정하여도 사업추진이 무방할 것으로 보이며 이러한 방법을 통해 기존의 주택들이 중. 대형화하는 것을 방지할 수 있고 또한 개발이익에 의한 재건축 대상 아파트의 투기방지에도 효과가 있을 것으로 판단됨.

· 용적률 하향조정으로 재건축 사업의 재산증식효과가 낮아지면 현재 주택수명보다 조기에 시행되는 재건축 시행기간이 연장되는 효과가 있을 것으로 예상됨

· 용적률의 차등적용은 향후 2차 재건축 추진의 가능성도 있기 때문에 장기적인 안목에서 볼 때 바람직한 개발방향으로 인식됨.

□ 반면 물리적 노후화가 심각한 단지 혹은 세대수 주호규모를 유지하는 1:1 재건축도 불가능한 아파트는 현행 용적률 상한선보다 높은 용적률 적용을 허용함으로써 재건축사업을 지원하여야 함.

□ 광의의 재건축 대상을 포괄하는 도시정비차원에서의 재건축

□ 현재는 □주택건설촉진법□상의 공동주택에 대한 재건축사업만을 정책의 대상으로 다루고 있으나 앞으로는 단독주택 및 다가구 주택의 재건축, 상업지역내 주거용 건물의 재건축을 모두 정책대상으로 포함하여야 할 것임.

□ 단독주택 및 다가구 주택들이 중층의 아파트와 빌라트 등으로 재정비 될 수 있도록 하는 계획적인 재건축 사업의 유도방안 필요.

· 이는 필지단위로 이루어지는 현행 단독주택의 개축(다가구 다세대로 전환)행위에서 유발하는 공공시설용지의 미확보, 부대 및 복지시설의 부족 문제를 해결하고

· 도시 전체의 주택 재건축(주거환경정비) 사업을 계획적으로 진행시킬 수 있을 것임.

□ 고밀 아파트에 대한 재건축 사업 방향의 정립

□ 현행 용적률이 150%를 초과하는 아파트들은 1:1재건축이 가능한 범위까지의 용적률을 허용하되

□ 리모델링등을 통해 기존의 주택이 조기에 재건축사업을 추진하지 않도록 하여야 함.

□ 물리적인 노후화가 심각하나 사업성이 없어 재건축 사업추진이 불가능한 지역은 지금까지는 노후 단독 밀집 지역 중심으로 이루어 졌던 공공 불량주거지 재개발 사업방식을 적용하여 공공차원에서의 재개발을 추진하여야 할 것임.

· 향후 재개발사업은 단독주택에서 재건축 사업이 불가능한 아파트 단지로 이동해 가야 할 것으로 예상됨.

· 따라서 지방자치단체들은 아파트를 대상으로 한 재개발 방식과 재원조달 방안을 마련할 필요가 있음.

□ 재건축 사업으로 인한 소형주택재고의 감소 문제

□ 재건축 사업으로 인해 기존의 소형주택이 줄어드는 것을 감안하여 소형의무비율이 부활되었으나 지역여건을 고려하지 않고 소형주택건설을 강제하는 것은 무리

· 재건축 사업은 민간에 의한 자체사업임을 감안할 때, 사업성 여부가 사업추진의 중요한 요인이 됨에 따라 획일적으로 소형의무비율을 부과하는 것은 부적절함.

· 소형주택공급은 원칙적으로는 시장자율기능에 맡겨두되 지속적인 공공임대주택 공급을 통해 이를 보완해 나가야 할 것임.

□ 그러나 단기적인 소형주택 확보 방안으로서 소형의무비율을 강제할 경우 □소형주택 지역 총량제□를 도입하여 소형주택가격이 너무 비싸 서민들의 입주가 불가능한 지역 등에서는 일정한 부담금을 지불하고 이러한 소형주택건설의무를 타지역에 양도할 수 있는 제도가 필요.

· 소형주택건설부담금으로 조성된 기금을 통해, 소형주택이 많고 사업성이 낮아 사업추진이 어려운 단지나, 소형주택에 대한 수요가 많아 소형주택을 유지하는 재건축이 필요한 단지에 정부가 지원할 수 있는 재원으로 활용.

· 또한 소형주택건설이 불가피한 지역의 경우 소형주택건설을 조건으로 용적률 인센티브를 부여하는 방법도 검토할 필요가 있음.

□ 이주 수요에 따른 전월세 문제

□ 대규모 재건축 사업의 추진은 사업착공에 따른 이주수요로 인해 인근지역의 전·월세난을 야기하는 원인으로 작용하고 있음.

· 현재 준공 후 15년이 경과한 서울시내 아파트의 평균 단지당 세대수가 586세대이나 1,000세대가 넘는 단지가 41%(63개 단지)나 되고 5,000세대가 넘는 단지도 4개 단지나 됨.

· 관할구청 및 서울시는 전체적인 서울시내의 주택공급여력에 맞추어 재건축 사업 승인을 추진해야 할 것이며, 일단 안전상의 문제로 재건축이 불가피한 단지들이 우선적으로 시행할 수 있도록 하여야 함.

· 동시에 현재 재건축을 고려하고 있는 단지들 중 안전상의 큰 문제는 없으나, 노후설비, 등으로 인해 생활의 불편을 겪고 있는 단지들에 대한 지원시책으로서 리모델링 사업을 적극 권장하여 조기 재건축을 방지하여야 함

□ 향후 대규모 재건축 단지들의 사업추진에 대비하여 민간임대주택사업을 양성화시킬 필요가 있음.

· 기존의 분양전환이 전제된 임대주택이 아닌 지속적인 임대사업을 목적으로 하는 임대주택사업을 활성화 시켜 재건축 등의 단기 거주수요(평균 2∼3년)자들에게 안정적인 거주 공간을 제공

□ 노후 아파트 유지 보수 관리의 촉진을 위한 「아파트 등급인증제」 도입

□ 재건축 사업성이 없는 단지의 경우 주택의 노후와에 따라 주택환경이 열악해짐은 물론 주택가격의 심한 하락을 예상할 수 있음.

· 인테리어 이상의 리모델링의 경우 재건축 비용의 50∼70%가 소요되나 리모델링 후 해당 아파트의 자산가치 증가 정도가 재건축에 못 미치는 바, 재건축 사업성이 없는 지역의 경우 리모델링 사업도 활성화되지 못할 가능성이 큼.

· 따라서 재건축 사업성이 없는 지역은 리모델링도 활성화되지 않아 슬럼화가 우려되며 이러한 지역에 대해서는 리모델링에 대한 금융 및 세제상의 지원조치를 더욱 늘려 나가야 할 것임.

□ 리모델링 등에 대한 세제 및 지원조치 등이 도입되고 있으나 노후 주택에 대한 유지 보수 등의 리모델링을 활성화시키기 위해서는 기존 아파트 단지의 유지 관리상태를 평가하여 등급을 부여한 후 이를 공표□인증하는 「아파트 등급인증제」의 도입이 필요

· 유지관리 등급인증제는 아파트 매매가격 및 전세가격에도 영향을 미칠 것으로 예상되며 자발적인 유지보수 등의 리모델링 행위를 촉발 할 수 있을 것으로 예상됨

□ 참고자료

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