CERIK 하이라이트

□ 영국 인프라 전략은 △지역 성장잠재력 확충, △청정에너지 초강국 도약, △고품질 사회 인프라 공급, △지속가능한 환경 개선 등의 핵심 목표를 제시하며, 투자 효율화와 실행력 강화를 위해 인프라의 계획과 관리체계를 통합하고 있다.

- 기존 1~2년 단위의 단기 예산을 최대 10년 단위로 전환하고, 지역별·사업별 계획을 공간 중심으로 통합하며, 국가인프라전략청(NISTA)을 신설하여 인프라의 계획, 집행, 평가를 일원화했다.

 

□ 영국 인프라 전략에서 투자 효율화를 위해 추진하는 다양한 방법들은 ‘통합’을 핵심 키워드로 정리된다. 기존의 분절적·단편적 추진 방식을 ‘통합’ 방식으로 전환하여 체계성과 일관성을 확보하려고 시도

- 영국 인프라 전략은 통합을 통해 정책의 일관성과 자원 활용의 효율성을 극대화하는 데 중점을 둠. 계획의 실행을 위한 방안 모색은 계획에 대한 장기적인 신뢰를 쌓고 건설기업을 포함한 민간 부문의 전반적인 참여를 유도할 것이라는 점에서 시사하는 바가 크다.

□ 영국 인프라 전략의 실행을 위한 구체적인 금융 지원 및 제도 기반도 마련했다.

- 연금·보험 등 기관투자자의 투자 확대, 국립주택은행 등 공공금융기관의 신설, 사업 특성에 맞는 다양한 금융모델 등을 활용하고, 이를 통해 민간 자본을 유치하고자 한다.

- 「계획 및 인프라 법안(Planning and Infrastructure Bill)」을 제정하여 인허가 절차를 간소화하고, Green Book을 개혁하여 인프라 사업을 사회적·환경적 가치를 포함하여 평가하도록 추진 중이다.

- 그밖에 10개 건설기술대학 신설 등 인력 양성에 투자하고, 인프라 사업에 현대적 건설방식 및 디지털 기술 도입을 의무화할 계획이다.

 

□ 보고서는 ‘영국 인프라 10년 전략’ 분석을 통해 우리나라 건설산업 혁신을 위한 3가지 시사점을 제시했다.

- (첫째) 건설산업을 국가 목표 실현의 핵심 수단으로 재정립해야 한다. AI 강국, 청정에너지 전환, 균형성장 등 국가 어젠다 달성을 위한 주축 산업으로서 역할을 강화할 필요가 있다.

- (둘째) 산업 내 단절된 구조를 통합하여 비효율을 해소하고 부가가치를 창출해야 한다.

- (셋째) 혁신을 독려하는 제도·규제 정비, 기술투자 여건 조성, 인력 확보를 통해 건설산업의 혁신을 실행하기 위한 자원을 준비해야 한다.

 

공사비 부족은 민간투자 위축 초래, BTL사업 안정성 필요

근본 원인①기획·계획단계 예산 산정의 한계,②건설단계 비용 전가 구조

공사비 현실화부터 리스크 전가 구조 개선까지…교육시설BTL의4대 개선방향 제시

합리적 예산 산정,공정한 협력 기반의BTL사업 생태계 조성

- 금융위기 이상의 침체, 건설기업 부실·시장 양극화 심화
- 줄도산 위기, 회생절차 신청 급증… 구조조정 장기화 조짐
- 회생기업 M&A, 건설업 구조조정의 ‘게임체인저’로 부상
- 혁신적 M&A·구조조정으로 종합건설그룹 도약 및 사업 다각화
- 중소건설업체 M&A 3중 장벽에 거래 정체… 정책 지원 절실
- M&A 활성화를 통한 위기 극복, 정부 정책 지원 시급

새 정부 건설 공약, 규제 강화와 정책 불확실성 공존
[시사점 ①] 국내 경제 활력 회복 측면 : 단기적 경기부양 대책으로 건설투자 확대 강구 필요
[시사점 ②] 건설산업만 소외된 각종 산업 활력 대책 :
향후 건설산업 진흥 대책 보강 필요
건설산업의 지속가능성 위해 중장기 체질 개선과 구조 전환은 필수… 범정부 차원의 일관된 전략 수립 및 추진이 관건

(검토 취지) 국민경제 전반에 영향을 미치는 건설경기와 연관된 세부 항목별 물가의 패턴 변화를 분석하고자 함.

2020년 이후 철근과 시멘트 등의 자재 수급난이 반복적으로 발생하여 비용 부담이 지속됨에 따라, 건설경기와 관련된 물가 변화를 분석하고자 본 연구를 수행함.

           건설공사비 지수는 2020년 100에서 2021년 111.5(+11.5%), 2022년 123.8(+11.1%), 2023년 127.9, 2024년 130.1 등 순차적으로 증가함.

철근 부족 사태 (’20.10~’21.6), 1차 시멘트 부족 사태(’22.3~5), 2차 시멘트 부족 사태(’23.3~5)를 경험함.

특히 공사비지수는 2020~2023년 동안 27.9% 증가함.

(검토 방법) 명목 건설투자를 구간별로 구분하여 세부 물가지수와의 상관계수 및 각 구간의 평균 증감률을 비교하여 건설경기 둔화·침체기와 회복·호황기 간에 패턴 차이를 분석함.

한국은행의 국내 총생산(GDP) 지출 항목 중 총자본형성에 해당하는 건설투자는 거시적으로 건설경기 상황을 판단하는 대표적인 동행지표임.

본 연구는 명목 건설투자의 연간 증감률 변화를 바탕으로 둔화·침체기와 회복·호황기 등의 구간을 설정함.

분석에 사용된 물가지수는 건설투자디플레이터 지수, 건설용 중간재 물가지수, 그리고 생산자 물가지수와 이에 속한 세부 품목별 물가지수 등임.

건설투자와 물가지수의 연간 변동률 간 상관계수(correlation coefficient)를 분석하여 두 변수 간의 선형적 관계 여부를 판단하고, 구간별 물가지수 증감률의 평균 변화와 추이를 비교하여 뚜렷한 차이가 존재하는지를 살펴봄.

◎ 최근 국내 건설경기는 주요 지표 전반에서 부진한 흐름을 보이며 장기간 침체 국면이 지속되고 있음.
     - 특히 건설수주, 착공, 기성 등 실물 지표가 모두 하락하면서, 일부에서는 현재 상황이 2008년 글로벌 금융위기 당시만큼 심각하다는 우려의 시선을 보내고 있음.
     - 이에 본 보고서에서는 2008년 금융위기 당시와 최근의 건설경기를 주요 지표를 중심으로 비교·분석하고, 현재 건설경기의 구조적 위험 요인을 종합적으로 진단하고자 함.

◎ 건설경기 선행지표인 건설수주(경상)는 2023년 전년 대비 16.6% 감소하여 2008년 –6.1%보다 더 큰 감소 폭을 기록함.
     - 건설투자 디플레이터(2020=100)를 적용해 산출한 불변 기준 2023년 건설수주는 171.9조원으로, 전년 대비 18.9% 감소함. 이는 2008년 전년 대비 15.5% 감소했던 것보다 더 큰 감소 폭으로, 건설수주를 기준으로 했을 때 최근 건설경기가 금융위기 시보다 급격히 하락한 것을 알 수 있음.
     - 불변 금액 기준 2023년 건설수주(171.9조원)는 2007년 건설수주 184.2조원보다 적은 수준임.

◎ 건축착공면적 또한 2023년 전년 대비 31.7% 줄어 2008년 –22.2%보다 큰 폭으로 감소함.
     - 2021년 135,299천㎡였던 건축착공면적은 2022년 110,840천㎡로 전년 대비 18.1% 감소한 데 이어 2023년에도 –31.7%로 큰 폭의 감소세를 이어감.
     - 2023년 건축 착공 면적은 75,678천㎡로 2008년 75,194천㎡와 비슷한 수준까지 하락함.
     - 건축착공면적을 기준으로 살펴본 경우에도 금융위기 당시보다 최근에 내림세가 더 가파르게 나타났으며, 절대적 수준 역시 금융위기 당시와 비슷한 수준임.

◎ 본 고에서는 추경예산 등을 반영한 국가재정의 총지출을 보여주는 결산보고서를 통해 중앙정부의 SOC 투자의 추세와 방향성을 살펴보았으며, 간접적으로 자치단체이전비 및 민간이전비를 통해 지방정부와 민간투자사업의 추세에 대해서도 살펴보았음.
◎ 공공 SOC 투자는 국가 부채비율 증가 등으로 재정투자 축소에 따라 서서히 지속적으로 축소되고 있으며, 경기 위축과 공공 SOC 투자의 축소와 맞물려 건설산업의 위기가 급격히 커지고 있음.
● 그동안 건설경기의 위축이 민간부문과 공공부문이 서로 별개로 이루어졌다면 현재의 건설경기는 민간과 공공 모두에서 축소되어 건설산업의 위기가 급격히 확산될 우려가 높아진 가운데, 건설산업의 위기에 따른 경제 전반의 위축으로 다시 확산되는 악순환 고리에 빠질 가능성이 커짐.
◎ 건설산업의 위기 대응 차원에서 단기적으로는 매년 각각 약 1조원씩 발생되는 SOC 분야 이월액과 불용액을 사업집행 점검 등을 통해 최소화하는 노력이 필요하며, 추경예산 편성을 통한 공공 SOC 투자 확대가 필요함.
● SOC 분야 이월액은 연평균(2010~2023) 8,780억원에 달하며. 불용액은 1조 3,394억원에 달하고 있어 이들 이월액과 불용액의 집행관리만으로도 연간 2조원에 달하는 SOC 투자 확대 효과를 기대할 수 있음.
● 또한, 최근 물가상승 및 공사비 상승으로 인해 실질적인 SOC 투자는 축소된 만큼 추경을 통한 최소한의 재정투자 보완이 필요함.
◎ 또한, 중장기적으로는 기후변화 확대 및 노후인프라 증가에 따라 국민의 안전과 재산을 지키고 미래를 대비하는 SOC 투자 확대와 더불어 재정여력 감소를 보완할 수 있는 민간투자사업의 활성화를 도모하는 것이 필요함.

◎ 현 정부의 주택정책은 수요자가 선호하는 지역(기반시설이 양호하고 직주근접 가능한 곳)에서, 수요자 눈높이에 부합하는 품질과 유형의 주택(아파트) 공급 확대를 통한 주택시장 및 국민주거 안정을 지향해 왔음. 이러한 기조 속에 정부는 출범 후부터 일관되게 주택공급을 위한 핵심 수단으로 정비사업 활성화를 제시해 왔음.
● 현 정부는 출범 후 얼마 되지 않아 발표했던 8.16 대책(2022년)부터 최근의 8.8대책(2024년)까지 일관되게 공급 확대를 통한 주택시장 안정을 지향하고 있음.
● 특히 현 정부 주택정책 로드맵을 제시했던 8.16 대책에서는 국민 주거안정 실현을 위한 첫 번째 추진 전략으로 정비사업 활성화를 꼽았음.
◎ 하지만 2021년부터 공사비와 금리가 동시에 급격하게 상승했고, 이로 인한 충격으로 2022년 후반기부터 부동산 시장이 급격하게 침체되었음. 그 영향으로 <그림 1>에서 볼 수 있듯 인·허가를 신청하는 사업장이 급감한 것은 물론, 인·허가를 받은 사업장의 착공이 무산되거나 연기되는 사례도 속출했음. 심지어 착공 후에도 공사가 지연 또는 중지되는 사업장도 다수 발생했음.
● 정비사업 또한 부동산 시장 침체와 공사비 급등으로 시공사를 구하기 힘들거나, 사업성이 악화되어 관리처분계획 인가까지 받아놓은 상황에서도 이주·철거 또는 공사를 진행하지 못하는 사업장도 다수 존재함. 또한, 착공 후에도 공사비 분쟁으로 입주가 지연된 사례도 속출했음.
◎ 그 결과, 특히 내년부터 신규 주택 준공 물량이 급감할 것으로 예상되고 있음. 그리고 이러한 공급 급감 우려는 최근 일부 선호 지역에서의 주택가격 폭등의 핵심 원인 중 하나로 분석되고 있음.
● 최근 일부 선호 지역에서의 주택가격 폭등의 주요 원인은 전술한 공급 급감 우려와 더불어 인플레이션 둔화로 인한 시중 금리의 하향 안정화, 소득·자산 양극화 및 특정 지역 쏠림현상 심화, 높은 공사비로 인한 분양가 상승, 그리고 <그림 2>에서 볼 수 있듯 신축 아파트 선호 등이 합쳐진 것으로 분석되고 있음. 김성환, 2024, 한국건설산업연구원 2025 주택·부동산경기전망세미나, 2024.11.6.
◎ 이러한 환경 속에서 국토교통부는 주택공급 확대를 위한 다양한 정책적 노력을 하고 있음. 특히, 정비사업이 신속하고 원활하게 추진될 수 있도록 하기 위하여 올해에만 두 차례의 공급대책(1·10 대책, 8·8 대책)을 발표하는 등 상당한 노력을 기울이고 있는 상황임.

◎ 현 정부는 출범 후 발표한 주택공급 로드맵(일명 ‘8·16 대책’)을 통해 수요자가 원하는 곳에 양질의 주택을 공급하기 위한 핵심 수단으로 정비사업을 제시했음. 이후 정비사업 활성화를 위한 다양한 제도 개편과 정책 방안을 발표해 왔음.
● 예로는 신규 물량 확대(노후계획도시 특별법 제정, 재개발사업 노후도 요건 완화 등), 수익성 개선(분양가 규제 개편, 재건축부담금 완화, 학교용지부담금 폐지 등), 사업절차 개선(통합심의제도 확대, 재건축 패스트트랙 도입 등), 수요 확대(LTV 상향, 규제지역 해제 등) 등임.
◎ 이로 인해 사업 추진에 있어 제도적 ․ 정책적 걸림돌은 상당히 줄어듦. 하지만, 2021년부터 본격화된 공사비 및 금리 급등과, 특히 지방을 중심으로 한 주택시장 침체로 사업성이 크게 낮아진 상황임.
● 토지주들이 시행하는 정비사업은 공사비가 사업비의 약 70~75%를 차지함. 공사비는 지수 기준으로 2020년 초 대비 약 30% 상승했음. 주택시장 침체로 증가한 비용을 일반분양가 증액 등을 통해 전가하는 것이 힘든 상황 속에서, 공사비 급등은 사업성 저하의 핵심 원인임.
● 즉, ‘제도적 ․ 정책적 걸림돌’은 상당 부분 사라졌으나, ‘사업성 걸림돌’이 크게 대두된 상황임.
◎ 관리처분방식으로 진행되는 정비사업에서는 사업 과정에서 발생한 지출과 수입을 사업 후 개별 조합원(조합 외 방식의 경우 입주권을 가진 토지등소유자)들이 ‘정산’하는 방식으로 진행됨. <그림 1>에서 볼 수 있듯, 공사비 상승 등으로 인한 지출 증가와 일반분양 수입 감소는 조합원 분담금이 커짐을 의미함.
◎ 「도시정비법」에서는 토지등소유자들이 그들이 부담해야 할 분담금의 규모를 인지한 상태에서 사업에 동의하고, 다수의 동의가 있을 때만 사업이 진행될 수 있도록 총 세 차례 (서울시는 네 차례) 토지등소유자별 분담금을 추정하여 통보하도록 하고 있음.
● 「도시정비법」에서는 정비계획 수립 과정, 조합설립인가 전, 관리처분계획 수립 중 조합원 분양신청 전에 공공기관 또는 사업시행자(또는 추진위원회)가 추정해서 통보하도록 하고 있음.
● 여기에 더해 서울시에서는 지침을 통해 사업시행계획 총회 전에도 추정 분담금 내역을 업데이트하여 통보토록 하고 있음.

◎ 행정처분은 행정규제의 실효성을 확보하기 위한 수단으로서, 행정규제를 통하여 제한한 권리나 부과된 의무를 위반할 경우 행정기관이
     가하는 불이익임.
     ● 이때 ‘행정규제’란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민(국내법을 적용받는 외국인 포함)의 권리를
       제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등이나 조례·규칙을 통해 규정하는 사항을 의미함.
◎ 규제의 요람(搖籃)이라고까지 불리는 건설산업의 경우 산업을 규율하는 데에 직·간접적으로 관련되어 있는 법령은 「건설산업기본법」,
       「건설기술 진흥법」, 「건축법」 등을 비롯하여 100여 개에 달하고 있음. 이러한 법률은 일반적으로 행정 법규이며,
       개개의 법률에 벌칙 조항과 과태료 조항을 규정하여 의무 위반 행위가 발생할 경우 처벌 중임.
     ● 이렇게 다양한 행정 관련 법률이 건설산업에 적용되다 보니 건설산업 내 행정처분의 영향력은 매우 크고, 더욱이 일부 제재 사유에
       대해서는 행정제재와 더불어 형사 처벌을 규정하고 있기에 과도한 행정제재에 대한 문제가 지속적으로 제기되고 있는 상황임.
◎ 건설 관련 법령에서 정하고 있는 처벌은 행정벌, 행정강제, 행정조사, 행정제재 처분 등의 4가지 유형이 있으며, 이 중 행정벌과 행정제재
      처분을 통한 처벌이 대부분을 차지하고 있음.
     ● (행정벌) 행정법상의 의무 위반에 대하여 일반통치권에 근거하여 과하는 제재로서의 처벌로 행정형벌과 행정질서벌로 구분
     ● (행정형벌) 「형법」상의 형을 과하는 행정벌로 건설기업에 대한 행정형벌은 무기징역, 징역, 금고, 벌금 등으로 규정
     ● (행정질서벌) 과태료를 과하는 행정벌로 일반사회의 법익 또는 행정의 목적을 직접적으로 침해하지는 않으나 행정목적 달성에 장애가
       되는 정도의 의무 위반에 대해 가해지는 제재(질서 위반 행위에 대한 과태료와 지방자치단체의 자치법규 위반에 따른 과태료로 구분)
     ● (행정강제) 행정 목적을 달성하기 위하여 사인의 신체 또는 재산에 실력을 가하여 행정상 필요한 상태를 실현하는 행정권의 사실상의
       작용으로 「행정기본법」에서 규정하고 있는 행정상의 강제는 행정대집행, 이행강제금 부과, 직접강제, 강제징수, 즉시강제로 구분
     ● (행정조사) 행정기관이 행정작용을 위해 필요한 정보나 자료 등을 얻고자 행하는 일체의 행정 활동
     ● (행정제재 처분) 국민 또는 기업이 행정 법규나 처분에 따라 부과된 행정상 의무를 위반한 경우 그 실효성 확보를 위해 위반자에게
      부과하는 불이익 처분(대표적으로 행정청이 일정 법 위반행위에 대해 법규와 행정 목적을 고려하여 내리는 부작위 명령인
       업무정지, 영업정지, 등록말소, 부정당업자의 입찰참가자격 제한 등의 처분과 작위 명령인 시정명령, 과징금 부과 처분 등을 의미)