공사용 자재, 발주자 직접 구매는 불합리
보도일자 2010-07-09
보도기관 한국건설신문
최근 중소기업청에서는 공공건설공사에서 중소기업제품의 구매를 촉진한다는 목적하에 종합건설공사 20억원 이상, 전문건설공사 3억원 이상의 경우에는 중소기업청장이 지정한 120개 품목의 공사용자재를 발주기관에서 직접 구매하여 시공자에게 공급하도록 ‘중소기업제품 구매촉진 및 판로지원법’을 크게 강화하였다.
더구나 중소기업청에서는 턴키 공사에까지 발주자가 공사용자재를 직접 구매·공급하도록 강제화하였고, 최근에는 민자 사업인 BTL, BTO 공사까지 중소기업형 자재의 분리발주가 의원입법으로 제안되면서 상당한 혼란이 유발되고 있는 상태이다.
■하자보수 지연 및 공사비 상승 우려
공사용 자재의 발주자 직접구매제도는 중소건설자재업체의 경영난을 해소하고, 건설사 부도시 자재업체의 피해를 방지하기 위하여 필요하다는 주장도 있다.
그러나 동 제도는 과거 장기간 논의를 거쳐 폐지되었던 단체수의계약이나 관급자재 제도를 부활하는 것으로서 시대 흐름에 역행하며, 건설자재의 적기 공급이 어려워지거나 하자책임주체 등에 큰 혼선을 초래할 우려가 있다.
현행 ‘건설산업기본법’에서는 발주자가 제공한 재료의 품질 및 규격 미달에 의한 하자나 발주자의 지시에 따른 경우에는 시공자의 하자담보책임을 면책하고 있다.
따라서 발주자가 공사용자재를 직접 구매·공급할 경우, 하자 원인이 발주처에서 제공한 관급자재에 있는지, 아니면 시공 잘못에 있는지 구분하기 어려워 분쟁이 발생할 확률이 높아진다.
또, 하자보수가 지연되거나 하자가 방치되면서 발주자나 소비자의 피해가 증가될 우려가 높다.
공사비가 크게 증가한다는 문제점도 있다.
자재구매비용을 총 공사비에 포함하여 건설업체에게 일괄 발주하지 않고 발주자가 직접 구매할 경우, 자재구매비용이 20% 가까이 증액된다고 한다.
그 이유는 건설자재를 공사 예산에 포함시킬 경우, 최저가낙찰제가 적용되기 쉬우나, 건설자재를 분리하여 입찰할 경우, 적격심사낙찰제가 적용되면서 대부분 예정가격의 85% 수준에서 낙찰되기 때문이다.
일례로 모 발주기관에서는 연간 15조원 규모의 공사를 발주하고 있는데, 공사용자재를 분리 입찰할 경우, 총 공사비가 3천700억원 증가하여 약 3% 정도 원가가 상승할 것으로 추정하고 있다.
즉, 공사용자재의 발주자 직접 구매는 정부 예산을 낭비한다는 측면에서 바람직하지 않다는 것이다.
■발주자에게 재량권 부여 필요
일반적으로 공사관리의 용이성이나 하자 책임의 일원화를 위해서는 시공을 담당하는 건설사가 건설공사용 자재를 직접 구매·사용하는 것이 통상적이다.
외국의 여러 사례를 보더라도 발주자에게 공사용 자재의 직접 구매를 강제화하고 있는 나라는 거의 찾아보기 어렵다.
그러므로 공사용자재의 직접 구매 여부는 발주자가 판단할 수 있도록 하고, 공사종별 특성을 고려하여 탄력적으로 운영하는 것이 필요하다.
공사 현장에 따라 공사 핵심 부분, 난이도 등을 토대로 직접 구매가 더 효율적인지를 검토하고, 발주자 의견을 충분히 반영할 수 있도록 재량권을 부여해야 한다.
또, 현재 공사용자재 직접구매대상 범위가 종합공사 20억원 이상, 전문공사 3억원 이상인데, 이는 발주건수를 기준으로 80% 이상의 공공공사가 해당되어 과도한 규제로 판단된다. 따라서 공사용 자재의 저가 구매로 인하여 문제가 발생할 소지가 있는 최저가 낙찰대상 공사로 국한하는 것이 요구된다.
■턴키 및 민자사업은 제외해야
턴키 공사는 발주자가 사업 리스크를 부담하지 않고, 입찰자가 설계와 자재구매, 시공을 일괄로 수행하는 체계로서, 자재구매비용을 포함하여 설계 변경이 어렵다는 특성이 있다.
즉, 턴키는 시공자가 계약이행이나 하자에 대하여 일괄 책임을 지는 방식이다. 따라서 발주자가 공사용자재를 직접 구매하는 것은 턴키 방식의 특성을 고려할 때 적절치 않다.
민자 사업(BTL, BTO)은 민간 사업자가 자기 자본으로 공공시설을 설계·건설·운영하거나 정부에 임대하는 방식이다.
즉, 정부 예산으로 자재를 구입하는 것이 아니며, 민간이 스스로 조달한 자본으로 자재를 구입하는 것이다.
따라서 직접구매제도를 적용하는 것은 결국 정부가 민간의 자재 구입을 대행해 주는 것으로서 민간의 자율성을 크게 훼손하게 된다.
더욱이 민간이 자체적으로 구입할 때보다 더 높은 가격으로 자재를 대리 구매해 주는 효과를 가져오며, 이는 사업의 효율성을 크게 저하시킬 우려가 높다.
결론적으로 발주자의 공사용자재 직접구매제도는 중소건설자재업체의 경영난을 해소하기 위하여 필요하다는 주장도 있다. 그러나 동 제도의 운용 과정에서 공사 수행의 효율성을 지나치게 저해하고 있으며, 제도 운영상의 경직성 등이 지적되고 있다.
따라서 발주자에게 재량권을 부여하고, 중소건설자재업체의 보호는 하도급자의 지급보증제도 등을 보완하여 대응하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
최민수 정책연구실장 (한국건설산업연구원)
더구나 중소기업청에서는 턴키 공사에까지 발주자가 공사용자재를 직접 구매·공급하도록 강제화하였고, 최근에는 민자 사업인 BTL, BTO 공사까지 중소기업형 자재의 분리발주가 의원입법으로 제안되면서 상당한 혼란이 유발되고 있는 상태이다.
■하자보수 지연 및 공사비 상승 우려
공사용 자재의 발주자 직접구매제도는 중소건설자재업체의 경영난을 해소하고, 건설사 부도시 자재업체의 피해를 방지하기 위하여 필요하다는 주장도 있다.
그러나 동 제도는 과거 장기간 논의를 거쳐 폐지되었던 단체수의계약이나 관급자재 제도를 부활하는 것으로서 시대 흐름에 역행하며, 건설자재의 적기 공급이 어려워지거나 하자책임주체 등에 큰 혼선을 초래할 우려가 있다.
현행 ‘건설산업기본법’에서는 발주자가 제공한 재료의 품질 및 규격 미달에 의한 하자나 발주자의 지시에 따른 경우에는 시공자의 하자담보책임을 면책하고 있다.
따라서 발주자가 공사용자재를 직접 구매·공급할 경우, 하자 원인이 발주처에서 제공한 관급자재에 있는지, 아니면 시공 잘못에 있는지 구분하기 어려워 분쟁이 발생할 확률이 높아진다.
또, 하자보수가 지연되거나 하자가 방치되면서 발주자나 소비자의 피해가 증가될 우려가 높다.
공사비가 크게 증가한다는 문제점도 있다.
자재구매비용을 총 공사비에 포함하여 건설업체에게 일괄 발주하지 않고 발주자가 직접 구매할 경우, 자재구매비용이 20% 가까이 증액된다고 한다.
그 이유는 건설자재를 공사 예산에 포함시킬 경우, 최저가낙찰제가 적용되기 쉬우나, 건설자재를 분리하여 입찰할 경우, 적격심사낙찰제가 적용되면서 대부분 예정가격의 85% 수준에서 낙찰되기 때문이다.
일례로 모 발주기관에서는 연간 15조원 규모의 공사를 발주하고 있는데, 공사용자재를 분리 입찰할 경우, 총 공사비가 3천700억원 증가하여 약 3% 정도 원가가 상승할 것으로 추정하고 있다.
즉, 공사용자재의 발주자 직접 구매는 정부 예산을 낭비한다는 측면에서 바람직하지 않다는 것이다.
■발주자에게 재량권 부여 필요
일반적으로 공사관리의 용이성이나 하자 책임의 일원화를 위해서는 시공을 담당하는 건설사가 건설공사용 자재를 직접 구매·사용하는 것이 통상적이다.
외국의 여러 사례를 보더라도 발주자에게 공사용 자재의 직접 구매를 강제화하고 있는 나라는 거의 찾아보기 어렵다.
그러므로 공사용자재의 직접 구매 여부는 발주자가 판단할 수 있도록 하고, 공사종별 특성을 고려하여 탄력적으로 운영하는 것이 필요하다.
공사 현장에 따라 공사 핵심 부분, 난이도 등을 토대로 직접 구매가 더 효율적인지를 검토하고, 발주자 의견을 충분히 반영할 수 있도록 재량권을 부여해야 한다.
또, 현재 공사용자재 직접구매대상 범위가 종합공사 20억원 이상, 전문공사 3억원 이상인데, 이는 발주건수를 기준으로 80% 이상의 공공공사가 해당되어 과도한 규제로 판단된다. 따라서 공사용 자재의 저가 구매로 인하여 문제가 발생할 소지가 있는 최저가 낙찰대상 공사로 국한하는 것이 요구된다.
■턴키 및 민자사업은 제외해야
턴키 공사는 발주자가 사업 리스크를 부담하지 않고, 입찰자가 설계와 자재구매, 시공을 일괄로 수행하는 체계로서, 자재구매비용을 포함하여 설계 변경이 어렵다는 특성이 있다.
즉, 턴키는 시공자가 계약이행이나 하자에 대하여 일괄 책임을 지는 방식이다. 따라서 발주자가 공사용자재를 직접 구매하는 것은 턴키 방식의 특성을 고려할 때 적절치 않다.
민자 사업(BTL, BTO)은 민간 사업자가 자기 자본으로 공공시설을 설계·건설·운영하거나 정부에 임대하는 방식이다.
즉, 정부 예산으로 자재를 구입하는 것이 아니며, 민간이 스스로 조달한 자본으로 자재를 구입하는 것이다.
따라서 직접구매제도를 적용하는 것은 결국 정부가 민간의 자재 구입을 대행해 주는 것으로서 민간의 자율성을 크게 훼손하게 된다.
더욱이 민간이 자체적으로 구입할 때보다 더 높은 가격으로 자재를 대리 구매해 주는 효과를 가져오며, 이는 사업의 효율성을 크게 저하시킬 우려가 높다.
결론적으로 발주자의 공사용자재 직접구매제도는 중소건설자재업체의 경영난을 해소하기 위하여 필요하다는 주장도 있다. 그러나 동 제도의 운용 과정에서 공사 수행의 효율성을 지나치게 저해하고 있으며, 제도 운영상의 경직성 등이 지적되고 있다.
따라서 발주자에게 재량권을 부여하고, 중소건설자재업체의 보호는 하도급자의 지급보증제도 등을 보완하여 대응하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
최민수 정책연구실장 (한국건설산업연구원)