<연구기관리포트> 뉴타운 출구전략의 평가와 보완 과제들
보도일자 2012-03-26
보도기관 건설경제
주택시장의 패러다임 변화와 방황하는 뉴타운 사업
주택이나 부동산시장은 사람과 마찬가지로 부침이 있기 마련이지만, 최근 그동안 ‘황금알을 낳는 거위’로까지 불렸던 뉴타운 사업의 추락은 마치 천덕꾸러기 신세로 전락한 듯 보여 격세지감마저 느끼게 한다. 그 원인으로는 2008년말 글로벌 금융위기로 비롯된 전반적인 경기침체와 그에 따른 주택시장의 급격한 위축상태가 지속 되고 있는 점을 공통적으로 든다. 또한 뉴타운 사업을 둘러싸고 있는 주택시장의 패러다임 변화도 뉴타운 및 정비사업의 행보에 영향을 주고 있는 주요 관심거리로 떠오르고 있다.
무엇보다 양적 측면에서의 주택수급은 2010년 현재 이미 101.9%에 이르고 있는 주택보급률에서 보듯 절대적인 양적 부족을 벗어났다고 할 수 있다. 앞으로는 경제성과 주거의 질적 측면이 강조되는 시장환경이 조성되어 주택수요자들의 깐깐한 눈높이가 주택선택의 주요한 판단기준으로 작용할 가능성이 높다. 인구증가율 감소와 1~2인 가구의 증가, 가구주의 고령화와 여성화, 주요 구매수요층인 ‘베이비 부머’세대의 본격적 은퇴 시작 등도 주택수요층의 큰 변화를 가져 올 것으로 보인다. ‘내 집 마련’에서 ‘안정적인 주거확보’로 바뀌고 있는 주택에 대한 인식의 전환 폭도 변수로 떠오르고 있다.
이러한 주택시장의 내ㆍ외부 환경변화는 뉴타운 및 정비사업의 근간을 흔들고 있다. 사업추진과정에서의 용적률 증가나 종 상향 등에 의한 일반분양분 물량 규모와 분양가의 수준 및 분양경쟁률 등으로 사업성을 좌우하던 기존 뉴타운 및 정비사업의 수익구조 모델이 더 이상 지탱하기 어렵게 된 것이다. 게다가 뉴타운 및 정비사업정책이 광역단위로 행해지던 전면철거방식을 출구전략이라는 이름 하에 외면하고 구역해제를 적극적으로 허용하는 방향으로 크게 선회하면서 큰 소용돌이가 일어나고 있다.
서울시 뉴타운ㆍ정비사업 신정책구상의 주요 내용
지자체의 출구전략 마련은 서울시가 가장 구체적이고 적극적 움직임을 보여 왔다. 2011년 4월 14일에는 기존 뉴타운 사업을 안정적으로 추진하되, 전면 철거가 아닌 역세권 중심의 고밀복합형 개발을 담아 ‘신주거정비 5대 추진방향’을 발표한 바 있다. 그러나 박원순 신임시장의 등장으로 9개월 만인 2012년 1월 30일 ‘뉴타운ㆍ정비사업 신정책구상’이란 명칭으로 본질적인 내용과 방향을 달리하는 시책을 발표하게 된다.
먼저 사업시행인가 이전단계인 610개 현장에 실태조사를 실시한 후 주민의견을 수렴하여 사업추진 지속 또는 구역지정 해제 등을 결정한다는 것이다. 이 중 추진위조차 구성되지 않은 317개소는 실태조사 결과를 바탕으로 토지 등 소유자 30% 이상이 구역 해제를 요청할 경우 적극적으로 검토한다는 내용도 포함되어 있다. 이미 추진주체가 구성된 293개소는 토지등 소유자 10~25% 이상 동의로 실태조사를 실시한 후 주민여론 수렴와 토지등소유자 과반 이상의 동의로 구역지정을 해제할 수 있도록 하고 있다. 각 사업추진 단계별로 일정기간(2~3년) 내 다음 단계절차를 이행하지 않는 부실 사업장의 취소를 추진할 수 있는 ‘일몰제’도 들어가 있다.
상당히 예민한 사항이라고 할 수 있는 비용부담의 지원문제와 관련하여 추진위 해산 시 이미 지출된 법정비용중 일부를 공공이 보조하여 정책의 실효성을 담보하겠다는 내용도 담겨있다. 현행 서울시의 갈등조정위원회 외에 갈등 조정 및 대안 제시와 자문 등을 위한 ‘주거재생지원센터’의 별도 운영도 포함되었다.
뉴타운 출구전략의 한계와 문제점
서울시의 ‘뉴타운ㆍ정비사업 신정책구상’은 철저한 자기반성과 사과가 선행되고 있지 않다는 점이 가장 먼저 아쉬운 부분이다. 단순히 정치적 성향이 다른 시장이 취임하였다고 해서 뉴타운 사업이 전면적으로 바뀐다면 주택 및 부동산시장에서는 그 정책을 신뢰하고 받아들일 이가 없을 것이다. 또한 전면철거방식 위주에서 변화를 줄 필요성은 분명히 있지만, 그렇다고 그 대안으로 주거지재생사업 위주의 편향적인 정책을 강조하는 것은 또 다른 측면에서의 도그마(Dogma)에 빠질 우려가 크다. 기존 방식에 대한 객관적이고 충분한 평가나 검증의 단계가 생략되고 문제점만 부각된 상태에서의 전면 전환은 또 다른 왜곡을 초래할 수 있기 때문이다.
주거지재생사업 위주로 갈 경우 전반적인 사업규모의 축소가 불가피할 것으로 예상된다. 서울시내의 경우 보금자리주택을 제외하고는 일정 규모 이상의 신규 택지 공급이 어려운 상태에서 주택의 수급불균형 우려는 주택가격의 불안정으로 이어질 수도 있다. 이러한 불안요소는 그 동안 급등세로 전월세 시장에 또 다른 시한폭탄이 될 가능성도 배제할 수 없다.
뉴타운 사업의 진행 여부를 둘러싼 찬반 입장이 팽팽한 곳은 출구전략으로 불가피한 정족수 적용이 자칫 주민이나 조합원의 의사결정을 왜곡할 수도 있다는 점도 논란거리다. 정족수는 해석하는 관점에 따라 달리 해석될 여지가 있는데다 반대측의 의사를 배제할 수 있을 정도의 충분한 공감대 형성으로 이해해도 좋은가에 대한 논란이 만만찮기 때문이다. 이 부분이 정리되지 않으면 갈등이나 분쟁발생은 필연적으로 따르게 되며, 기존의 사업추진이 양호했던 현장마저 혼란에 휘말릴 가능성을 배제할 수 없다.
서울시에서 추진위 승인이 취소된 경우 기사용한 법정비용 중 일부(매몰비용)를 국가와 지자체 등 공공이 보조할 수 있게 한다고는 하지만, 국토부 등 중앙정부와 충분한 사전 협의 없이 대책에 포함시키고 있어 실효성을 담보하기 어렵다. 이미 국토부 등 중앙정부가 분명하게 난색을 표명하고 있기 때문이다.
분쟁처리와 관련하여 새로운 기구의 조직 및 운영은 기존의 유사 기능을 가진 기구와의 업무 차별화도 분명하지 않고, 기구별 공신력을 확보하기도 어렵다. 기존의 ‘갈등조정위원회’ 외에 ‘주거재생지원센터’를 별도로 운영하는 것은, 도정법상의 ‘도시분쟁조정위원회’까지 포함할 경우 분쟁 및 갈등조정기구가 난립하는 형국이어서 주민이나 조합원들에게 오히려 이용상의 불편과 혼선을 초래할 가능성이 크다.
보완을 위한 남은 과제
우선 뉴타운ㆍ정비사업의 기본방향이 과거의 정비방식을 부정하는 것에서 출발할 것이 아니라 기존방식이 가진 공과를 분석하고, 그 결과를 바탕으로 해당 도시발전의 방향과 특성 그리고 주민들의 컨센서스(Consensus)가 반영된 지향점을 먼저 정해야 한다. 그 과정이 다소 시간이 걸리더라도 각계각층의 충분한 의견수렴과 주민들을 이해시키고 공감을 이끌어내는 노력이 간과되거나 생략해서는 안된다.
뉴타운ㆍ정비사업의 후유증을 최소화하는 개선방안이 만들어져 시행되려면 이해당사자인 주민 혹은 조합원의 의사를 어떻게 확인하고 해석하여 결론지을 것인가에 관한 신중함도 가장 중요한 요소 중의 하나다. 특히 출구전략의 핵심이라고 할 수 있는 정비구역의 해제여부를 결정하는 주민의사 확인절차는 객관성과 공정성 그리고 투명성 시비가 발생하지 않도록 주의해야 하기 때문이다.
매몰비용에 대해서는 뉴타운ㆍ정비사업이 일정 부분 공익성을 갖고 있는 것에 대한 국민과 시민들의 동의를 이끌어낸 후 합리적이고 적절한 분담을 논의할 수 있을 것이다. 단순히 미봉책으로 세금 또는 도시정비기금의 투입을 성급하게 결정하는 것은 포퓰리즘(Populism) 또는 모럴 해저드(Moral Hazard)에 관한 비판적인 여론에 직면할 가능성이 크다. 차선책으로는 매몰비용에 대해서 해당 지자체가 금융기관의 알선과 보증을 통하여 간접적인 지원을 검토해볼 수 있을 것이다.
뉴타운ㆍ정비사업 현장의 상당수가 구역 해제 또는 사업지연이 될 경우 주택공급의 차질은 불가피하게 될 것이다. 주택시장내의 불안감이 확산되지 않도록 중장기적인 주택수급대책 수립 등 선제적인 대응책 마련이 요구된다. 또한 연착륙이 될 때까지 전세 등 임대시장과 매매시장의 동향에 대한 현장 점검 등 지속적인 모니터링을 강화해야 하는 것은 물론이다.
뉴타운ㆍ정비사업의 갈등이나 분쟁조정 등과 관련하여서는 다수의 기구를 병존시켜 옥상옥이 되거나 실효성도 없이 이용상 불편과 혼선을 초래하지 않도록 단일한 조직으로 통합하는 것이 바람직하다. 다만, 그 기능은 분쟁조정 등 소극적 역할에 국한할 것이 아니라 현장의 분쟁 및 갈등에 대한 상담이나 정보제공, 교육, 조정등 현실에 맞는 복합적으로 리모델링할 필요가 있다.
위에서 뉴타운ㆍ정비사업 출구전략인 서울시의 신정책구상을 중심으로 본질적 문제점들을 되짚어 보았다. 이미 도정법ㆍ도촉법 등에 반영된 내용도 있지만, 앞서 보았듯이 보완해야 할 것들이 적지 않다. 우리 속담에 ‘급할수록 돌아가라’는 이야기도 있다. 주민과 조합원의 이해관계뿐만 아니라 도시계획 및 도시발전의 차원에서 시민과 우리들의 후손들에게도 영향이 갈 수 있는 중요한 과제가 바로 뉴타운ㆍ정비사업의 해법마련이다. 따라서 충분한 시간을 갖고 다양한 이해관계자들의 의견을 수렴하여 난국에 직면한 뉴타운ㆍ정비사업의 보완책을 마련하는 것, 그것이 바로 지름길로 가는 지혜다.
두성규 한국건설산업연구원 건설경제연구실장
주택이나 부동산시장은 사람과 마찬가지로 부침이 있기 마련이지만, 최근 그동안 ‘황금알을 낳는 거위’로까지 불렸던 뉴타운 사업의 추락은 마치 천덕꾸러기 신세로 전락한 듯 보여 격세지감마저 느끼게 한다. 그 원인으로는 2008년말 글로벌 금융위기로 비롯된 전반적인 경기침체와 그에 따른 주택시장의 급격한 위축상태가 지속 되고 있는 점을 공통적으로 든다. 또한 뉴타운 사업을 둘러싸고 있는 주택시장의 패러다임 변화도 뉴타운 및 정비사업의 행보에 영향을 주고 있는 주요 관심거리로 떠오르고 있다.
무엇보다 양적 측면에서의 주택수급은 2010년 현재 이미 101.9%에 이르고 있는 주택보급률에서 보듯 절대적인 양적 부족을 벗어났다고 할 수 있다. 앞으로는 경제성과 주거의 질적 측면이 강조되는 시장환경이 조성되어 주택수요자들의 깐깐한 눈높이가 주택선택의 주요한 판단기준으로 작용할 가능성이 높다. 인구증가율 감소와 1~2인 가구의 증가, 가구주의 고령화와 여성화, 주요 구매수요층인 ‘베이비 부머’세대의 본격적 은퇴 시작 등도 주택수요층의 큰 변화를 가져 올 것으로 보인다. ‘내 집 마련’에서 ‘안정적인 주거확보’로 바뀌고 있는 주택에 대한 인식의 전환 폭도 변수로 떠오르고 있다.
이러한 주택시장의 내ㆍ외부 환경변화는 뉴타운 및 정비사업의 근간을 흔들고 있다. 사업추진과정에서의 용적률 증가나 종 상향 등에 의한 일반분양분 물량 규모와 분양가의 수준 및 분양경쟁률 등으로 사업성을 좌우하던 기존 뉴타운 및 정비사업의 수익구조 모델이 더 이상 지탱하기 어렵게 된 것이다. 게다가 뉴타운 및 정비사업정책이 광역단위로 행해지던 전면철거방식을 출구전략이라는 이름 하에 외면하고 구역해제를 적극적으로 허용하는 방향으로 크게 선회하면서 큰 소용돌이가 일어나고 있다.
서울시 뉴타운ㆍ정비사업 신정책구상의 주요 내용
지자체의 출구전략 마련은 서울시가 가장 구체적이고 적극적 움직임을 보여 왔다. 2011년 4월 14일에는 기존 뉴타운 사업을 안정적으로 추진하되, 전면 철거가 아닌 역세권 중심의 고밀복합형 개발을 담아 ‘신주거정비 5대 추진방향’을 발표한 바 있다. 그러나 박원순 신임시장의 등장으로 9개월 만인 2012년 1월 30일 ‘뉴타운ㆍ정비사업 신정책구상’이란 명칭으로 본질적인 내용과 방향을 달리하는 시책을 발표하게 된다.
먼저 사업시행인가 이전단계인 610개 현장에 실태조사를 실시한 후 주민의견을 수렴하여 사업추진 지속 또는 구역지정 해제 등을 결정한다는 것이다. 이 중 추진위조차 구성되지 않은 317개소는 실태조사 결과를 바탕으로 토지 등 소유자 30% 이상이 구역 해제를 요청할 경우 적극적으로 검토한다는 내용도 포함되어 있다. 이미 추진주체가 구성된 293개소는 토지등 소유자 10~25% 이상 동의로 실태조사를 실시한 후 주민여론 수렴와 토지등소유자 과반 이상의 동의로 구역지정을 해제할 수 있도록 하고 있다. 각 사업추진 단계별로 일정기간(2~3년) 내 다음 단계절차를 이행하지 않는 부실 사업장의 취소를 추진할 수 있는 ‘일몰제’도 들어가 있다.
상당히 예민한 사항이라고 할 수 있는 비용부담의 지원문제와 관련하여 추진위 해산 시 이미 지출된 법정비용중 일부를 공공이 보조하여 정책의 실효성을 담보하겠다는 내용도 담겨있다. 현행 서울시의 갈등조정위원회 외에 갈등 조정 및 대안 제시와 자문 등을 위한 ‘주거재생지원센터’의 별도 운영도 포함되었다.
뉴타운 출구전략의 한계와 문제점
서울시의 ‘뉴타운ㆍ정비사업 신정책구상’은 철저한 자기반성과 사과가 선행되고 있지 않다는 점이 가장 먼저 아쉬운 부분이다. 단순히 정치적 성향이 다른 시장이 취임하였다고 해서 뉴타운 사업이 전면적으로 바뀐다면 주택 및 부동산시장에서는 그 정책을 신뢰하고 받아들일 이가 없을 것이다. 또한 전면철거방식 위주에서 변화를 줄 필요성은 분명히 있지만, 그렇다고 그 대안으로 주거지재생사업 위주의 편향적인 정책을 강조하는 것은 또 다른 측면에서의 도그마(Dogma)에 빠질 우려가 크다. 기존 방식에 대한 객관적이고 충분한 평가나 검증의 단계가 생략되고 문제점만 부각된 상태에서의 전면 전환은 또 다른 왜곡을 초래할 수 있기 때문이다.
주거지재생사업 위주로 갈 경우 전반적인 사업규모의 축소가 불가피할 것으로 예상된다. 서울시내의 경우 보금자리주택을 제외하고는 일정 규모 이상의 신규 택지 공급이 어려운 상태에서 주택의 수급불균형 우려는 주택가격의 불안정으로 이어질 수도 있다. 이러한 불안요소는 그 동안 급등세로 전월세 시장에 또 다른 시한폭탄이 될 가능성도 배제할 수 없다.
뉴타운 사업의 진행 여부를 둘러싼 찬반 입장이 팽팽한 곳은 출구전략으로 불가피한 정족수 적용이 자칫 주민이나 조합원의 의사결정을 왜곡할 수도 있다는 점도 논란거리다. 정족수는 해석하는 관점에 따라 달리 해석될 여지가 있는데다 반대측의 의사를 배제할 수 있을 정도의 충분한 공감대 형성으로 이해해도 좋은가에 대한 논란이 만만찮기 때문이다. 이 부분이 정리되지 않으면 갈등이나 분쟁발생은 필연적으로 따르게 되며, 기존의 사업추진이 양호했던 현장마저 혼란에 휘말릴 가능성을 배제할 수 없다.
서울시에서 추진위 승인이 취소된 경우 기사용한 법정비용 중 일부(매몰비용)를 국가와 지자체 등 공공이 보조할 수 있게 한다고는 하지만, 국토부 등 중앙정부와 충분한 사전 협의 없이 대책에 포함시키고 있어 실효성을 담보하기 어렵다. 이미 국토부 등 중앙정부가 분명하게 난색을 표명하고 있기 때문이다.
분쟁처리와 관련하여 새로운 기구의 조직 및 운영은 기존의 유사 기능을 가진 기구와의 업무 차별화도 분명하지 않고, 기구별 공신력을 확보하기도 어렵다. 기존의 ‘갈등조정위원회’ 외에 ‘주거재생지원센터’를 별도로 운영하는 것은, 도정법상의 ‘도시분쟁조정위원회’까지 포함할 경우 분쟁 및 갈등조정기구가 난립하는 형국이어서 주민이나 조합원들에게 오히려 이용상의 불편과 혼선을 초래할 가능성이 크다.
보완을 위한 남은 과제
우선 뉴타운ㆍ정비사업의 기본방향이 과거의 정비방식을 부정하는 것에서 출발할 것이 아니라 기존방식이 가진 공과를 분석하고, 그 결과를 바탕으로 해당 도시발전의 방향과 특성 그리고 주민들의 컨센서스(Consensus)가 반영된 지향점을 먼저 정해야 한다. 그 과정이 다소 시간이 걸리더라도 각계각층의 충분한 의견수렴과 주민들을 이해시키고 공감을 이끌어내는 노력이 간과되거나 생략해서는 안된다.
뉴타운ㆍ정비사업의 후유증을 최소화하는 개선방안이 만들어져 시행되려면 이해당사자인 주민 혹은 조합원의 의사를 어떻게 확인하고 해석하여 결론지을 것인가에 관한 신중함도 가장 중요한 요소 중의 하나다. 특히 출구전략의 핵심이라고 할 수 있는 정비구역의 해제여부를 결정하는 주민의사 확인절차는 객관성과 공정성 그리고 투명성 시비가 발생하지 않도록 주의해야 하기 때문이다.
매몰비용에 대해서는 뉴타운ㆍ정비사업이 일정 부분 공익성을 갖고 있는 것에 대한 국민과 시민들의 동의를 이끌어낸 후 합리적이고 적절한 분담을 논의할 수 있을 것이다. 단순히 미봉책으로 세금 또는 도시정비기금의 투입을 성급하게 결정하는 것은 포퓰리즘(Populism) 또는 모럴 해저드(Moral Hazard)에 관한 비판적인 여론에 직면할 가능성이 크다. 차선책으로는 매몰비용에 대해서 해당 지자체가 금융기관의 알선과 보증을 통하여 간접적인 지원을 검토해볼 수 있을 것이다.
뉴타운ㆍ정비사업 현장의 상당수가 구역 해제 또는 사업지연이 될 경우 주택공급의 차질은 불가피하게 될 것이다. 주택시장내의 불안감이 확산되지 않도록 중장기적인 주택수급대책 수립 등 선제적인 대응책 마련이 요구된다. 또한 연착륙이 될 때까지 전세 등 임대시장과 매매시장의 동향에 대한 현장 점검 등 지속적인 모니터링을 강화해야 하는 것은 물론이다.
뉴타운ㆍ정비사업의 갈등이나 분쟁조정 등과 관련하여서는 다수의 기구를 병존시켜 옥상옥이 되거나 실효성도 없이 이용상 불편과 혼선을 초래하지 않도록 단일한 조직으로 통합하는 것이 바람직하다. 다만, 그 기능은 분쟁조정 등 소극적 역할에 국한할 것이 아니라 현장의 분쟁 및 갈등에 대한 상담이나 정보제공, 교육, 조정등 현실에 맞는 복합적으로 리모델링할 필요가 있다.
위에서 뉴타운ㆍ정비사업 출구전략인 서울시의 신정책구상을 중심으로 본질적 문제점들을 되짚어 보았다. 이미 도정법ㆍ도촉법 등에 반영된 내용도 있지만, 앞서 보았듯이 보완해야 할 것들이 적지 않다. 우리 속담에 ‘급할수록 돌아가라’는 이야기도 있다. 주민과 조합원의 이해관계뿐만 아니라 도시계획 및 도시발전의 차원에서 시민과 우리들의 후손들에게도 영향이 갈 수 있는 중요한 과제가 바로 뉴타운ㆍ정비사업의 해법마련이다. 따라서 충분한 시간을 갖고 다양한 이해관계자들의 의견을 수렴하여 난국에 직면한 뉴타운ㆍ정비사업의 보완책을 마련하는 것, 그것이 바로 지름길로 가는 지혜다.
두성규 한국건설산업연구원 건설경제연구실장