[시론] 포괄대금지급보증제 문제있다
보도일자 2011-06-12
보도기관 건설경제
지난 4월 29일 국회를 통과한 ‘건설산업기본법’ 개정안에는 원도급자가 하도급대금과 자재·장비 대금을 보증하는 포괄대금지급보증제도를 도입하는 내용이 포함되어 있다. 이 개정안은 지난달 24일 공포돼 6개월 후인 오는 11월 25일부터 시행된다. 다만, 포괄대금지급보증제도는 공포 1년 뒤인 2012년 5월 25일부터 시행될 예정이다. 포괄대금지급보증 대상 공사는 국가, 지방자치단체 또는 시행령으로 정하는 공공기관 발주공사로서, 전년도 낙찰률의 하위 100분의 10에 해당하는 범위 안에서 시행령으로 정하게 되어 있다.
포괄대금지급보증을 도입하게 된 이유는 자재공급자·장비대여업자의 보호 정책을 강화하고 원도급자의 무분별한 저가 투찰 방지 등을 위한 것이라고 개정안 제안 이유에서 밝히고 있다. 그러나 과연 포괄대금지급보증 제도가 자재공급자·장비대여업자의 보호 정책을 강화하고 원도급자의 무분별한 저가 투찰을 방지할 수 있을지는 의문이다.
포괄대금지급보증이란 건설공사의 하도급대금, 자재 공급자의 자재 대금, 건설장비 임대업자의 건설장비 임대료의 지급을 계약상대자에 관계없이 원도급자가 포괄적으로 보증하고 해당 보증서를 원도급자가 발주자에게 제출하는 제도이다. 즉, 원도급자와 계약을 체결하지 않고 하도급자와 계약을 체결하여 하도급자에게 공급한 자재의 대금지급도 원도급자가 보증하고, 하도급자에게 제공한 장비의 임대료지급도 원도급자가 보증하는 제도이다.
포괄대금지급보증 제도는 미국에서 시행되고 있는 ‘임금 및 자재대금 지급보증(Labor and Material Payment Bond, 이하 지급보증)’을 우리나라에 도입한 것이다. 미국에서 이와 같은 제도가 작동할 수 있는 이유는 미국의 독특한 상관행 때문이다. 미국에서 원도급자가 직접 계약을 체결하지 않은 자재공급자 등에 대한 대금지급 의무를 지는 지급보증의 주채무자가 될 수 있는 것은 하도급자가 공사를 마치고 원도급자와 공사 대금을 정산할 경우 부채와 클레임을 완불하겠다는 선서 각서인 ‘애퍼데이빗’(affidavit: contractor‘s affidavit of payment of debts and claims)을 원도급자에게 제출하는 관행이 있기 때문이다. ‘애퍼데이빗’은 공사를 마치고 공사대금을 정산할 때 건설업자가 발주자에게 반드시 제출해야 하는 서류이다. 이 각서는 노임·자재비·외주비 등을 완불하겠다는 요지를 공증인(notary public) 앞에서 선서하고 서명하여 공증인의 증명을 받아 발주자에게 제출하는 것이다. 건설업자가 개인일 경우에는 그 개인이 서명하고 법인인 경우에는 사장 또는 중역들이 서명한다. 지급 각서인 ‘애퍼데이빗’을 어기면 위증죄(perjury)로 처벌된다. 그런데, 미국에서 위증죄는 매우 엄하고 파렴치한 범죄로 인식되어 한 번 처벌되면 두 번 다시 업계에 복귀할 수 없다. 미국에서는 위증하는 것보다 자기에게 불리한 증언을 강요당했다고 주장하고 선서를 거부하거나 증언을 거부하는 것이 오히려 죄가 가볍다. 이와 같은 상관행이 있어 작동할 수 있는 포괄대금지급 제도를 그러한 상관행이 없는 우리나라에 도입하는 것은 혼란만을 초래할 것이다.
첫째, 원도급자는 자재나 장비를 제공받지 않았음에도 불구하고 자재나 장비를 제공받은 하도급자가 부도 등으로 대금을 지급하지 않는 경우, 자재대금과 장비임대료를 원도급자가 지급하게 되어 원도급자는 예측 가능한 경영 활동이 불가능하다.
둘째, 보증기관은 향후에 체결할 하도급계약·자재공급계약·장비임대계약의 상대자가 확정되지 않은 상태에서 보증심사를 하게 됨에 따라 부실한 보증심사로 인해 보증의 심사기능을 무력화시켜 시장의 혼란만을 가져올 것이다. 또한, 하도급자·자재공급자·장비임대업자는 거래 상대방을 선택할 때, 대금 지급에 관한 보증이 있기 때문에 거래 상대방의 신용에 대한 고려없이 상대방을 선택한다. 이러한 것은 시장이 암암리에 수행하는 거래 상대방에 대한 스크린 기능을 무력화시킨다.
셋째, 보증기관은 원도급자가 도산할 경우 보증금 청구를 하는 자재공급자 혹은 장비 임대업자와 하도급자 간의 계약 체결 여부, 하도급자와 원도급자 간의 계약의 사실 여부 확정이 어려워 보증기관이 위험에 처할 가능성이 높다. 원도급자가 도산하면 자재공급자 또는 장비대여업자는 하도급자와 공모하여 허위 계약서를 근거로 보증금을 청구할 여지도 있다.
따라서 혼란을 야기시킬 수 있는 포괄대금지급보증 제도를 폐지하고 하도급대금, 자재대금 및 장비 임대료를 당해 계약별로 개별적으로 보증하는 대금지급보증을 계약 상대방에게 의무화하는 것이 현실적으로 가장 합리적인 보증제도이다. 즉, 현재 시행중인 하도급대금지급보증과 같이 자재대금지급보증은 자재를 공급받는 건설업자가 자재공급업자에게, 장비임대료 보증은 장비를 공급받는 건설업자가 장비대여업자에게 제출하는 제도를 마련하는 것이 포괄대금지급보증 제도를 의무화하는 것보다 합리적인 정책 대안이다.
포괄대금지급보증을 도입하게 된 이유는 자재공급자·장비대여업자의 보호 정책을 강화하고 원도급자의 무분별한 저가 투찰 방지 등을 위한 것이라고 개정안 제안 이유에서 밝히고 있다. 그러나 과연 포괄대금지급보증 제도가 자재공급자·장비대여업자의 보호 정책을 강화하고 원도급자의 무분별한 저가 투찰을 방지할 수 있을지는 의문이다.
포괄대금지급보증이란 건설공사의 하도급대금, 자재 공급자의 자재 대금, 건설장비 임대업자의 건설장비 임대료의 지급을 계약상대자에 관계없이 원도급자가 포괄적으로 보증하고 해당 보증서를 원도급자가 발주자에게 제출하는 제도이다. 즉, 원도급자와 계약을 체결하지 않고 하도급자와 계약을 체결하여 하도급자에게 공급한 자재의 대금지급도 원도급자가 보증하고, 하도급자에게 제공한 장비의 임대료지급도 원도급자가 보증하는 제도이다.
포괄대금지급보증 제도는 미국에서 시행되고 있는 ‘임금 및 자재대금 지급보증(Labor and Material Payment Bond, 이하 지급보증)’을 우리나라에 도입한 것이다. 미국에서 이와 같은 제도가 작동할 수 있는 이유는 미국의 독특한 상관행 때문이다. 미국에서 원도급자가 직접 계약을 체결하지 않은 자재공급자 등에 대한 대금지급 의무를 지는 지급보증의 주채무자가 될 수 있는 것은 하도급자가 공사를 마치고 원도급자와 공사 대금을 정산할 경우 부채와 클레임을 완불하겠다는 선서 각서인 ‘애퍼데이빗’(affidavit: contractor‘s affidavit of payment of debts and claims)을 원도급자에게 제출하는 관행이 있기 때문이다. ‘애퍼데이빗’은 공사를 마치고 공사대금을 정산할 때 건설업자가 발주자에게 반드시 제출해야 하는 서류이다. 이 각서는 노임·자재비·외주비 등을 완불하겠다는 요지를 공증인(notary public) 앞에서 선서하고 서명하여 공증인의 증명을 받아 발주자에게 제출하는 것이다. 건설업자가 개인일 경우에는 그 개인이 서명하고 법인인 경우에는 사장 또는 중역들이 서명한다. 지급 각서인 ‘애퍼데이빗’을 어기면 위증죄(perjury)로 처벌된다. 그런데, 미국에서 위증죄는 매우 엄하고 파렴치한 범죄로 인식되어 한 번 처벌되면 두 번 다시 업계에 복귀할 수 없다. 미국에서는 위증하는 것보다 자기에게 불리한 증언을 강요당했다고 주장하고 선서를 거부하거나 증언을 거부하는 것이 오히려 죄가 가볍다. 이와 같은 상관행이 있어 작동할 수 있는 포괄대금지급 제도를 그러한 상관행이 없는 우리나라에 도입하는 것은 혼란만을 초래할 것이다.
첫째, 원도급자는 자재나 장비를 제공받지 않았음에도 불구하고 자재나 장비를 제공받은 하도급자가 부도 등으로 대금을 지급하지 않는 경우, 자재대금과 장비임대료를 원도급자가 지급하게 되어 원도급자는 예측 가능한 경영 활동이 불가능하다.
둘째, 보증기관은 향후에 체결할 하도급계약·자재공급계약·장비임대계약의 상대자가 확정되지 않은 상태에서 보증심사를 하게 됨에 따라 부실한 보증심사로 인해 보증의 심사기능을 무력화시켜 시장의 혼란만을 가져올 것이다. 또한, 하도급자·자재공급자·장비임대업자는 거래 상대방을 선택할 때, 대금 지급에 관한 보증이 있기 때문에 거래 상대방의 신용에 대한 고려없이 상대방을 선택한다. 이러한 것은 시장이 암암리에 수행하는 거래 상대방에 대한 스크린 기능을 무력화시킨다.
셋째, 보증기관은 원도급자가 도산할 경우 보증금 청구를 하는 자재공급자 혹은 장비 임대업자와 하도급자 간의 계약 체결 여부, 하도급자와 원도급자 간의 계약의 사실 여부 확정이 어려워 보증기관이 위험에 처할 가능성이 높다. 원도급자가 도산하면 자재공급자 또는 장비대여업자는 하도급자와 공모하여 허위 계약서를 근거로 보증금을 청구할 여지도 있다.
따라서 혼란을 야기시킬 수 있는 포괄대금지급보증 제도를 폐지하고 하도급대금, 자재대금 및 장비 임대료를 당해 계약별로 개별적으로 보증하는 대금지급보증을 계약 상대방에게 의무화하는 것이 현실적으로 가장 합리적인 보증제도이다. 즉, 현재 시행중인 하도급대금지급보증과 같이 자재대금지급보증은 자재를 공급받는 건설업자가 자재공급업자에게, 장비임대료 보증은 장비를 공급받는 건설업자가 장비대여업자에게 제출하는 제도를 마련하는 것이 포괄대금지급보증 제도를 의무화하는 것보다 합리적인 정책 대안이다.