턴키, 근본적 제도개선 급하다
보도일자 2002-07-03
보도기관 일간건설신문
턴키공사 입찰담합 문제가 건설업계의 큰 현안으로 등장했다. 공정거래위원회는 지난달 29일 턴키공사 수주시 입찰담합을 한 것으로 인정되는 대형건설업체 2개사에게 시정명령과 함께 71억원의 과징금을 부과하기로 의결했다고 밝혔다. 조달청에서는 금년말까지 낙찰률이 95% 이상이었던 턴키공사를 대상으로 입찰담합 여부를 조사할 계획이라고 한다. 정부의 강력한 담합근절 조치로 인해 1998년 이래 자취를 감추었던 공공공사 입찰담합 문제가 또다시 수면위로 부상한 셈이다.
지금 문제가 되고 있는 입찰담합 사건은 과거와 사뭇 다른 양상을 보여주고 있다. 첫째는 입찰담합의 대상이 턴키공사에 국한되어 있다는 점이다. 전체 공공공사 수주액에서 차지하는 턴키공사 비중은 15% 수준에 불과하기 때문에 85%에 달하는 대부분의 공공공사는 입찰담합과 무관하다고 볼 수 있다. 둘째는 공정거래위원회에서 의결한 이번 입찰담합 사건의 신고인이 경실련이라는 사실이다. 정부만이 아니라 시민단체도 공공공사 입찰과정을 주시하고 있다는 뜻이다.
턴키공사에서 입찰담합 의혹을 갖게 되는 이유는 상당히 복합적이다. 예컨대 턴키공사는 1천억원이 넘는 초대형 공사가 많다. 턴키공사에 입찰하고자 하는 건설업체는 수십억원에 달하는 설계비를 투입해야 한다. 따라서 입찰참가자 수는 극소수가 될 수 밖에 없다. 탈락시 수십억원에 달하는 초대형 턴키공사의 설계비 부담을 감내할 수 있는 것은 아무래도 극소수의 대형건설업체들 뿐이기 때문이다. 입찰참가자 수가 적다는 사실과 더불어 낙찰률이 높다는 것도 담합의혹을 불러 일으키는 대목이다. 과중한 설계비 부담의 해소와 수익성 확보를 위해 입찰담합으로 높은 낙찰률에 수주하고 있는 것처럼 보인다.
하지만 상반되는 시각도 있다. 기본적으로 턴키공사는 가격경쟁이 아니라 기술경쟁을 유도하기 위한 공사다. 따라서 설사 낙찰금액이 공사예산 금액의 100%라고 해도, 치열한 설계경쟁을 통해 낙찰자가 선정된다면 낙찰률을 문제시할 수 없다. 특히 이번에 문제가 된 지하철 턴키공사는 높은 낙찰률에 수주한 업체들 거의 전부가 적자를 보고 있다는 것이 건설업계의 일반적인 상식이다. 초대형 공사로 고난도·고기술을 요하는 데다가 탈락시의 과중한 설계비 부담을 감안하면 턴키공사 입찰참가자 수가 적은 것도 당연하다고 볼 수 있다.
턴키공사의 입찰담합 의혹을 바라보는 시각은 이처럼 다르지만 정부의 입찰담합 방지대책은 예나 지금이나 일회성 처벌에 의존하고 있는 것 같다. 몇 년을 주기로 이미 계약체결이 끝나 시공중인 공사중에서 낙찰률이 높은 일부 공사를 대상으로 조사한 뒤, 과징금을 부과하고 부정당업자 제재를 하는 등 부산을 떨다가 다시 잠잠해지는 과정을 여러 차례 반복해 왔다. 이 과정에서 처벌을 받는 업체는 ‘재수없는’ 업체인 경우가 많다. 갑자기 내리는 소낙비를 간신히 피한 업체들은 일단 잠잠해지기를 기다렸다가 다시 입찰담합에 연루되곤 했다. 이 같은 과거의 경험법칙에 비추어 볼 때, 일회성 처벌만으로는 입찰담합을 근절하기 어렵다. 또한 입찰담합 의혹이 있다면 즉각적인 조사를 통해 처벌 여부를 결정할 일이지, 계약체결이 이루어진 지 한참 뒤에 문제가 불거지면 일제 조사를 통해 처벌하겠다고 으름장을 놓는 것은 제대로 된 담합방지 대책이 아니다.
턴키공사의 입찰담합 의혹을 해소하고자 한다면, 일회성 처벌이 아니라 보다 근본적이고 종합적인 제도개선방안을 모색해야 할 필요가 있다. 일차적으로 낙찰자 선정기준과 평가방식부터 개선할 필요가 있다. 원래 입찰담합은 경쟁의 초점이 낙찰자 선정기준중 단일 항목에 국한되어 있을 경우에 발생하기 쉽다. 예컨대, 턴키공사 입찰시 설계점수를 제외한 나머지 모든 평가항목의 점수가 입찰자 모두에게 동일하다면 설계점수가 낙찰을 좌우하게 된다. 이 경우 입찰자들은 설계점수를 잘 받기 위하여 설계심의위원에 대한 로비를 강화할 유인이 발생한다. 입찰담합을 시도한다면 들러리를 선 업체들이 고의적으로 형편없는 설계안을 제출하여 낮은 점수를 받으면 된다. 이 같은 논리는 입찰가격이나 공사수행능력에 대해서도 마찬가지로 적용할 수 있다. 따라서 입찰가격, 설계평가 및 공사수행능력이라는 턴키공사의 3가지 낙찰자 선정기준과 평가방식부터 턴키공사의 목적에 부합되는 방향으로 개편할 필요가 있다. 입찰참가자 수가 극소수 업체로 국한되는 문제를 해결하기 위해서는 초대형공사 위주의 턴키공사 선정기준과 탈락자에 대한 설계비 보상제도의 개선도 검토해 봐야 한다. 턴키공사의 수익성이 낮아서 가격담합을 초래하게 된다면 정부예산제도와 계약제도의 대대적인 개편을 통해 건설업체들이 보유한 기술력과 지식·경험·창의성 등을 활용하여 정당한 방법으로 공사원가 절감이 가능한 길을<
지금 문제가 되고 있는 입찰담합 사건은 과거와 사뭇 다른 양상을 보여주고 있다. 첫째는 입찰담합의 대상이 턴키공사에 국한되어 있다는 점이다. 전체 공공공사 수주액에서 차지하는 턴키공사 비중은 15% 수준에 불과하기 때문에 85%에 달하는 대부분의 공공공사는 입찰담합과 무관하다고 볼 수 있다. 둘째는 공정거래위원회에서 의결한 이번 입찰담합 사건의 신고인이 경실련이라는 사실이다. 정부만이 아니라 시민단체도 공공공사 입찰과정을 주시하고 있다는 뜻이다.
턴키공사에서 입찰담합 의혹을 갖게 되는 이유는 상당히 복합적이다. 예컨대 턴키공사는 1천억원이 넘는 초대형 공사가 많다. 턴키공사에 입찰하고자 하는 건설업체는 수십억원에 달하는 설계비를 투입해야 한다. 따라서 입찰참가자 수는 극소수가 될 수 밖에 없다. 탈락시 수십억원에 달하는 초대형 턴키공사의 설계비 부담을 감내할 수 있는 것은 아무래도 극소수의 대형건설업체들 뿐이기 때문이다. 입찰참가자 수가 적다는 사실과 더불어 낙찰률이 높다는 것도 담합의혹을 불러 일으키는 대목이다. 과중한 설계비 부담의 해소와 수익성 확보를 위해 입찰담합으로 높은 낙찰률에 수주하고 있는 것처럼 보인다.
하지만 상반되는 시각도 있다. 기본적으로 턴키공사는 가격경쟁이 아니라 기술경쟁을 유도하기 위한 공사다. 따라서 설사 낙찰금액이 공사예산 금액의 100%라고 해도, 치열한 설계경쟁을 통해 낙찰자가 선정된다면 낙찰률을 문제시할 수 없다. 특히 이번에 문제가 된 지하철 턴키공사는 높은 낙찰률에 수주한 업체들 거의 전부가 적자를 보고 있다는 것이 건설업계의 일반적인 상식이다. 초대형 공사로 고난도·고기술을 요하는 데다가 탈락시의 과중한 설계비 부담을 감안하면 턴키공사 입찰참가자 수가 적은 것도 당연하다고 볼 수 있다.
턴키공사의 입찰담합 의혹을 바라보는 시각은 이처럼 다르지만 정부의 입찰담합 방지대책은 예나 지금이나 일회성 처벌에 의존하고 있는 것 같다. 몇 년을 주기로 이미 계약체결이 끝나 시공중인 공사중에서 낙찰률이 높은 일부 공사를 대상으로 조사한 뒤, 과징금을 부과하고 부정당업자 제재를 하는 등 부산을 떨다가 다시 잠잠해지는 과정을 여러 차례 반복해 왔다. 이 과정에서 처벌을 받는 업체는 ‘재수없는’ 업체인 경우가 많다. 갑자기 내리는 소낙비를 간신히 피한 업체들은 일단 잠잠해지기를 기다렸다가 다시 입찰담합에 연루되곤 했다. 이 같은 과거의 경험법칙에 비추어 볼 때, 일회성 처벌만으로는 입찰담합을 근절하기 어렵다. 또한 입찰담합 의혹이 있다면 즉각적인 조사를 통해 처벌 여부를 결정할 일이지, 계약체결이 이루어진 지 한참 뒤에 문제가 불거지면 일제 조사를 통해 처벌하겠다고 으름장을 놓는 것은 제대로 된 담합방지 대책이 아니다.
턴키공사의 입찰담합 의혹을 해소하고자 한다면, 일회성 처벌이 아니라 보다 근본적이고 종합적인 제도개선방안을 모색해야 할 필요가 있다. 일차적으로 낙찰자 선정기준과 평가방식부터 개선할 필요가 있다. 원래 입찰담합은 경쟁의 초점이 낙찰자 선정기준중 단일 항목에 국한되어 있을 경우에 발생하기 쉽다. 예컨대, 턴키공사 입찰시 설계점수를 제외한 나머지 모든 평가항목의 점수가 입찰자 모두에게 동일하다면 설계점수가 낙찰을 좌우하게 된다. 이 경우 입찰자들은 설계점수를 잘 받기 위하여 설계심의위원에 대한 로비를 강화할 유인이 발생한다. 입찰담합을 시도한다면 들러리를 선 업체들이 고의적으로 형편없는 설계안을 제출하여 낮은 점수를 받으면 된다. 이 같은 논리는 입찰가격이나 공사수행능력에 대해서도 마찬가지로 적용할 수 있다. 따라서 입찰가격, 설계평가 및 공사수행능력이라는 턴키공사의 3가지 낙찰자 선정기준과 평가방식부터 턴키공사의 목적에 부합되는 방향으로 개편할 필요가 있다. 입찰참가자 수가 극소수 업체로 국한되는 문제를 해결하기 위해서는 초대형공사 위주의 턴키공사 선정기준과 탈락자에 대한 설계비 보상제도의 개선도 검토해 봐야 한다. 턴키공사의 수익성이 낮아서 가격담합을 초래하게 된다면 정부예산제도와 계약제도의 대대적인 개편을 통해 건설업체들이 보유한 기술력과 지식·경험·창의성 등을 활용하여 정당한 방법으로 공사원가 절감이 가능한 길을<