[기고] 골재사업, 정책 패러다임 전환 서둘러야
보도일자 2015-04-28
보도기관 건설경제
현대인은 도시 속에서 일상의 대부분을 살아간다고 해도 과언이 아니다. 도시를 구성하는 주택, 도로, 건물 등 각종 구조물을 짓는 데 필요한 자재 중 약 70％가 골재(모래·자갈)다. 골재는 토목공사 용적의 80％, 건축공사 용적의 50％ 정도를 차지하는 건설공사의 가장 중요한 기초소재다.
골재가 부족하면 토목·건축 등 각종 건설공사가 지연 내지 중단되는 것이다. 우리는 지난 1990년대 초반 도시생활의 토대가 되었던 주택 200만가구 건설과 사회간접자본 확충 과정에서 골재파동으로 인한 혼란을 겪었다. 이후 제2기 신도시 조성의 정점이었던 2004년 수도권에서 또 한번 골재부족으로 어려움을 겪었다.
이때 우리는 골재의 공급 부족이 국민경제 운영에 얼마만큼의 중대한 지장을 초래하는지 직접 체험한 바 있었으나, 아직까지는 소수의 국민들에게만 인식되고 있을 뿐, 사회 전반적으로 골재의 중요성에 대한 인식이 제고되기에는 상당히 부족한 게 현실이다. 우리가 간과하고 있는 중요한 사실은 연간 골재 수요량인 약 2.1억㎥(3.3억t)로 국민 1인당 약 6.5t씩 수요하고 있다는 점이다.
이 중 산지에서 토석을 채취하여 생산된 골재, 즉 ‘산림골재’가 차지하는 비중이 연간 약 60%를 점유하고 있는데, 이는 선진국 대부분에서 동일한 현상이다. 국내 ‘산림골재’의 인·허가 환경은 과거부터 열악했다. 물론 허가면적의 침범, 수직 절벽의 채취, 훼손한 산지 방치 등 일부 사업자들의 고질적인 불·탈법 행위에 기인했다고 할 수 있으나, 지금은 선진국 이상의 국민 의식수준, 정보의 대중화, 첨단 장비의 발전 등으로 자연스러운 사회적 감시체계가 이루어지고 있으며, 사업자들의 의식도 상당 수준 건전화되었다고 할 수 있다.
그러나 이러한 사회적 변화에도 불구하고 ‘산림골재’의 인·허가 환경은 오히려 제도적·행정적 규제 일변도로 악순환하고 있다. 제도적 규제로는 ‘산지관리법’에서 과도한 범위의 주민동의 요구, 복구예치금의 과다산정, 신규 허가와 기 훼손지에서의 연장(연접) 허가와의 비차별화 등이 있다. ‘환경영향평가법’에서는 법률적 기준을 초월한 임의적 기준 적용, 불합리한 사후 환경조사 요구 등이 있다.
더욱 고질적인 문제는 행정적 규제다. 허가권자인 지방자치단체가 ‘산림골재’라고 하면 무조건적으로 민원을 의식한 부정적 시각의 선입관으로 접근하다 보니 재량권을 남용하고 채취허가의 지연 내지 불허 사례가 늘고 있는 것이다. 이는 지자체의 지나친 이기주의로 “우리 관내의 산림훼손은 안 된다”는 심리는 결국 “다른 지역의 훼손은 모르겠다”는 심보인 것이다.
앞서 언급한 바와 같이 국가 건설복지를 위한 골재 공급은 필수적이며, 산림 골재원의 개발로 인한 산지 훼손이 불가피한 것도 사실이다. 그렇다면 골재 수요에 대응하고 환경 훼손을 최소화할 방법은 이미 훼손된 기존 채석지를 중심으로 집중개발해 소규모 난개발을 방지함으로써 훼손을 최소화하는 것이다.
신규 채석지 개발은 엄격한 기준을 적용해야 하지만 기존 채석지(훼손지) 개발은 완화된 기준을 적용할 필요가 있다. 허가권자인 지자체의 시각도 바뀌어야 한다. 골재채취를 ‘혐오산업’이 아니라 ‘사회기반산업’이란 인식의 전환을 통해 보다 적극적인 행정 지원에 나서야 한다.
마지막으로 과도한 비용이 소요되는 채석 흔적지의 복구 문제에 대해서도 전향적 자세가 필요하다. 미국이나 영국, 호주 등의 사례를 보면, 채석 흔적지를 무조건 복구하기보다는 호수 습지나 공원, 폐기물매립장, 저장창고 등 다양한 용도로 활용하고 있다. 우리나라에서도 산림골재의 집중 개발을 통하여 안정적인 공급을 도모하고, 그 후에는 채석 흔적지를 지역사회 발전과 어떻게 연계할 것인지에 대한 심도있는 논의가 필요하다. 이를 위해서는 골재사업도 시멘트광산처럼 안정적인 사업을 영위할 수 있도록 규제 위주에서 지원 위주로, 단기 채취보다는 장기 채취, 신규 석산보다는 기존 석산의 활용 등으로 정책 패러다임을 전환해야 할 시점이다.
골재가 부족하면 토목·건축 등 각종 건설공사가 지연 내지 중단되는 것이다. 우리는 지난 1990년대 초반 도시생활의 토대가 되었던 주택 200만가구 건설과 사회간접자본 확충 과정에서 골재파동으로 인한 혼란을 겪었다. 이후 제2기 신도시 조성의 정점이었던 2004년 수도권에서 또 한번 골재부족으로 어려움을 겪었다.
이때 우리는 골재의 공급 부족이 국민경제 운영에 얼마만큼의 중대한 지장을 초래하는지 직접 체험한 바 있었으나, 아직까지는 소수의 국민들에게만 인식되고 있을 뿐, 사회 전반적으로 골재의 중요성에 대한 인식이 제고되기에는 상당히 부족한 게 현실이다. 우리가 간과하고 있는 중요한 사실은 연간 골재 수요량인 약 2.1억㎥(3.3억t)로 국민 1인당 약 6.5t씩 수요하고 있다는 점이다.
이 중 산지에서 토석을 채취하여 생산된 골재, 즉 ‘산림골재’가 차지하는 비중이 연간 약 60%를 점유하고 있는데, 이는 선진국 대부분에서 동일한 현상이다. 국내 ‘산림골재’의 인·허가 환경은 과거부터 열악했다. 물론 허가면적의 침범, 수직 절벽의 채취, 훼손한 산지 방치 등 일부 사업자들의 고질적인 불·탈법 행위에 기인했다고 할 수 있으나, 지금은 선진국 이상의 국민 의식수준, 정보의 대중화, 첨단 장비의 발전 등으로 자연스러운 사회적 감시체계가 이루어지고 있으며, 사업자들의 의식도 상당 수준 건전화되었다고 할 수 있다.
그러나 이러한 사회적 변화에도 불구하고 ‘산림골재’의 인·허가 환경은 오히려 제도적·행정적 규제 일변도로 악순환하고 있다. 제도적 규제로는 ‘산지관리법’에서 과도한 범위의 주민동의 요구, 복구예치금의 과다산정, 신규 허가와 기 훼손지에서의 연장(연접) 허가와의 비차별화 등이 있다. ‘환경영향평가법’에서는 법률적 기준을 초월한 임의적 기준 적용, 불합리한 사후 환경조사 요구 등이 있다.
더욱 고질적인 문제는 행정적 규제다. 허가권자인 지방자치단체가 ‘산림골재’라고 하면 무조건적으로 민원을 의식한 부정적 시각의 선입관으로 접근하다 보니 재량권을 남용하고 채취허가의 지연 내지 불허 사례가 늘고 있는 것이다. 이는 지자체의 지나친 이기주의로 “우리 관내의 산림훼손은 안 된다”는 심리는 결국 “다른 지역의 훼손은 모르겠다”는 심보인 것이다.
앞서 언급한 바와 같이 국가 건설복지를 위한 골재 공급은 필수적이며, 산림 골재원의 개발로 인한 산지 훼손이 불가피한 것도 사실이다. 그렇다면 골재 수요에 대응하고 환경 훼손을 최소화할 방법은 이미 훼손된 기존 채석지를 중심으로 집중개발해 소규모 난개발을 방지함으로써 훼손을 최소화하는 것이다.
신규 채석지 개발은 엄격한 기준을 적용해야 하지만 기존 채석지(훼손지) 개발은 완화된 기준을 적용할 필요가 있다. 허가권자인 지자체의 시각도 바뀌어야 한다. 골재채취를 ‘혐오산업’이 아니라 ‘사회기반산업’이란 인식의 전환을 통해 보다 적극적인 행정 지원에 나서야 한다.
마지막으로 과도한 비용이 소요되는 채석 흔적지의 복구 문제에 대해서도 전향적 자세가 필요하다. 미국이나 영국, 호주 등의 사례를 보면, 채석 흔적지를 무조건 복구하기보다는 호수 습지나 공원, 폐기물매립장, 저장창고 등 다양한 용도로 활용하고 있다. 우리나라에서도 산림골재의 집중 개발을 통하여 안정적인 공급을 도모하고, 그 후에는 채석 흔적지를 지역사회 발전과 어떻게 연계할 것인지에 대한 심도있는 논의가 필요하다. 이를 위해서는 골재사업도 시멘트광산처럼 안정적인 사업을 영위할 수 있도록 규제 위주에서 지원 위주로, 단기 채취보다는 장기 채취, 신규 석산보다는 기존 석산의 활용 등으로 정책 패러다임을 전환해야 할 시점이다.