건설 업역 폐지, 올바른 처방인가
보도일자 2020-06-03
보도기관 건설경제
최근 ‘건설산업기본법’이 개정되어 종합과 전문 업종 간 상호 시장 진입이 허용된바 있다. 이는 업역 갈등을 없애고 페이퍼컴퍼니를 방지한다는 취지에서 출발했다. 그러나 진행 과정을 보면 과연 그러한 목적을 달성할 수 있을지 의문이다.
첫째, 업역 폐지란 사실상 해당 업종 면허가 없는 상태에서 상대방 시장 진입을 허용하는 것이다. 결과적으로 시공 자격에 대한 규제가 완화되는 것이다. 따라서 건설업 등록이나 입찰 단계에서 검증이 부실할 경우 자칫 입찰자만 크게 늘리는 결과를 초래할 수 있다.
그런데, 건설업 등록제도를 보면, 세부 업종별로 해당 분야 기술력에 대한 검증이 미흡하다. 또 공공입찰제도는 변별력이 약해 1건당 평균 300여개사가 입찰하는 것이 현실이다. 이러한 상황에서 상호실적 인정을 통해 상대방 업역 실적을 손쉽게 취득할 수 있다. 더구나 종합공사 2억원, 전문공사 1억원 미만은 시공실적 없이 상호 시장 진입이 가능하다. 결국 시공능력이 부족한 상태에서 입찰자를 늘리는 것이 경쟁력 강화인지 되묻지 않을 수 없다.
둘째, 전문건설업의 대(大)업종화 논의이다. 찬성 측에서는 전문업체에서 종합공사 수주가 용이해진다는 점을 들고 있다. 그런데, 대업종화는 전문업체의 종합시장 진출만을 염두에 둔 채, 본업(本業)인 전문공사 입찰을 도외시한 측면이 있다. 흔히 종합건설은 원도급, 전문건설은 하도급으로 인식한다. 그런데 전문건설업체 계약건수를 보면 80%가량이 원도급이다. 특히 중소규모 전문공사는 대부분 원도급 계약이다. 따라서 대업종을 만들 경우, 예를 들어 도장(塗裝)만 하던 업체가 실내건축이나 석공사까지 수주가 가능하게 된다. 결과적으로 능력없는 입찰자만 늘릴 확률이 높다.
이를 보완하기 위해 대업종 하부에 주력 분야를 공시하는 방안이 제시되고 있다. 그런데 공공공사는 주력분야로 입찰 제한이 가능하나 민간공사는 이를 강제하기 어렵다. 또 입찰 자격이 대업종인가 아니면 주력 분야인가에 대해 또 다른 업역 분쟁이 불가피하다.
해외 사례를 보면, 전문건설업에서 대업종을 두는 사례는 찾아보기 어렵다. 대업종은 종합건설업으로 인식되기 때문이다. 결과적으로 전문건설업을 종합건설업으로 변모시키는 것이 경쟁력 강화인지 의문이다.
셋째, 그동안 종합공사인지 전문공사인지 구분이 어려워 업역 분쟁이 발생하는 사례가 있었다. 예를 들어 하수관거나 석축(石築)공사, 개보수공사 등을 들 수 있다. 이러한 공사는 앞으로 업종을 조정하거나 혹은 종합과 전문 모두 입찰을 허용할 수 있다. 그러나 고유한 의미의 종합공사나 전문공사의 경우 상호 시장 개방은 개별 업종별로 부여하는 면허 취지에 부합하지 않는다. 각 업종에서 보유하고 있는 기술력이나 법적 역할이 다르기 때문이다.
해외 사례를 보면 건설업 면허가 없는 국가나 주(州)도 있다. 이 경우에는 동일 공사실적이나 기술자 보유로 입찰을 제어한다. 그러나 건설업 면허제도가 있는 경우에는 업종별 면허나 시공자격을 당연히 존중한다.
그동안 국내에서 업역 폐지가 거론되었던 기저(基底)를 살펴보면 주로 발주 방식의 다양화와 관련된 요구가 많다. 따라서 업종별 면허를 부여한 후 해당 면허를 부정하는 형태가 아니라 국가계약법령 등에서 발주 방식의 다양화나 발주자의 재량권 강화를 통해 해결하는 것이 바람직하다.
넷째, 시장 진입 방식이 글로벌 스탠더드에 부합하지 않는다. 일례로 전문업체 간 컨소시엄을 통해 종합공사 수주를 허용했는데, 면허 요건상 종합적인 공사관리를 행할 주체가 없다. 지휘자 없이 오케스트라를 연주하거나 감독이나 주루코치 없이 프로야구를 하는 형태이다.
또 종합업체는 직접 시공능력을 갖춘 자만 전문공사에 입찰할 것으로 기대하나 현실은 그렇게 녹록지 않다. 아울러 방수공사 입찰 시 건축면허만 있는 자와 건축과 방수면허를 동시에 갖춘 자는 어떻게 차등화할 것인지 해답이 만만치 않다.
해외 사례를 보면, 공종 간 간섭이 약하거나 발주자 직영이 가능하다면 분리 발주나 다중시공계약(multi-prime contracting) 방식이 활용되기도 한다. 이 경우 발주자 측에서 사업관리자를 붙이는 것이 일반적이다. 역으로 전문공사일지라도 규모가 크거나 난해한 공사는 종합건설업체에 발주하는 사례가 있다. 다만, 종합건설업체가 직접 시공하려면 해당 분야 기술자를 확보하도록 요구하는 것이 일반적이다.
결론적으로 건설업역 폐지는 업종별 면허를 부여하고 있는 취지에 적합하지 않으며, 입찰자만 늘릴 확률이 높다. 시공 역량이 없는 부실업체를 퇴출하려면 등록 단계에서 해당 업종에 특화된 시공능력을 검증하고 입찰 심사 및 사후 평가를 강화하는 것이 더욱 중요하다.
첫째, 업역 폐지란 사실상 해당 업종 면허가 없는 상태에서 상대방 시장 진입을 허용하는 것이다. 결과적으로 시공 자격에 대한 규제가 완화되는 것이다. 따라서 건설업 등록이나 입찰 단계에서 검증이 부실할 경우 자칫 입찰자만 크게 늘리는 결과를 초래할 수 있다.
그런데, 건설업 등록제도를 보면, 세부 업종별로 해당 분야 기술력에 대한 검증이 미흡하다. 또 공공입찰제도는 변별력이 약해 1건당 평균 300여개사가 입찰하는 것이 현실이다. 이러한 상황에서 상호실적 인정을 통해 상대방 업역 실적을 손쉽게 취득할 수 있다. 더구나 종합공사 2억원, 전문공사 1억원 미만은 시공실적 없이 상호 시장 진입이 가능하다. 결국 시공능력이 부족한 상태에서 입찰자를 늘리는 것이 경쟁력 강화인지 되묻지 않을 수 없다.
둘째, 전문건설업의 대(大)업종화 논의이다. 찬성 측에서는 전문업체에서 종합공사 수주가 용이해진다는 점을 들고 있다. 그런데, 대업종화는 전문업체의 종합시장 진출만을 염두에 둔 채, 본업(本業)인 전문공사 입찰을 도외시한 측면이 있다. 흔히 종합건설은 원도급, 전문건설은 하도급으로 인식한다. 그런데 전문건설업체 계약건수를 보면 80%가량이 원도급이다. 특히 중소규모 전문공사는 대부분 원도급 계약이다. 따라서 대업종을 만들 경우, 예를 들어 도장(塗裝)만 하던 업체가 실내건축이나 석공사까지 수주가 가능하게 된다. 결과적으로 능력없는 입찰자만 늘릴 확률이 높다.
이를 보완하기 위해 대업종 하부에 주력 분야를 공시하는 방안이 제시되고 있다. 그런데 공공공사는 주력분야로 입찰 제한이 가능하나 민간공사는 이를 강제하기 어렵다. 또 입찰 자격이 대업종인가 아니면 주력 분야인가에 대해 또 다른 업역 분쟁이 불가피하다.
해외 사례를 보면, 전문건설업에서 대업종을 두는 사례는 찾아보기 어렵다. 대업종은 종합건설업으로 인식되기 때문이다. 결과적으로 전문건설업을 종합건설업으로 변모시키는 것이 경쟁력 강화인지 의문이다.
셋째, 그동안 종합공사인지 전문공사인지 구분이 어려워 업역 분쟁이 발생하는 사례가 있었다. 예를 들어 하수관거나 석축(石築)공사, 개보수공사 등을 들 수 있다. 이러한 공사는 앞으로 업종을 조정하거나 혹은 종합과 전문 모두 입찰을 허용할 수 있다. 그러나 고유한 의미의 종합공사나 전문공사의 경우 상호 시장 개방은 개별 업종별로 부여하는 면허 취지에 부합하지 않는다. 각 업종에서 보유하고 있는 기술력이나 법적 역할이 다르기 때문이다.
해외 사례를 보면 건설업 면허가 없는 국가나 주(州)도 있다. 이 경우에는 동일 공사실적이나 기술자 보유로 입찰을 제어한다. 그러나 건설업 면허제도가 있는 경우에는 업종별 면허나 시공자격을 당연히 존중한다.
그동안 국내에서 업역 폐지가 거론되었던 기저(基底)를 살펴보면 주로 발주 방식의 다양화와 관련된 요구가 많다. 따라서 업종별 면허를 부여한 후 해당 면허를 부정하는 형태가 아니라 국가계약법령 등에서 발주 방식의 다양화나 발주자의 재량권 강화를 통해 해결하는 것이 바람직하다.
넷째, 시장 진입 방식이 글로벌 스탠더드에 부합하지 않는다. 일례로 전문업체 간 컨소시엄을 통해 종합공사 수주를 허용했는데, 면허 요건상 종합적인 공사관리를 행할 주체가 없다. 지휘자 없이 오케스트라를 연주하거나 감독이나 주루코치 없이 프로야구를 하는 형태이다.
또 종합업체는 직접 시공능력을 갖춘 자만 전문공사에 입찰할 것으로 기대하나 현실은 그렇게 녹록지 않다. 아울러 방수공사 입찰 시 건축면허만 있는 자와 건축과 방수면허를 동시에 갖춘 자는 어떻게 차등화할 것인지 해답이 만만치 않다.
해외 사례를 보면, 공종 간 간섭이 약하거나 발주자 직영이 가능하다면 분리 발주나 다중시공계약(multi-prime contracting) 방식이 활용되기도 한다. 이 경우 발주자 측에서 사업관리자를 붙이는 것이 일반적이다. 역으로 전문공사일지라도 규모가 크거나 난해한 공사는 종합건설업체에 발주하는 사례가 있다. 다만, 종합건설업체가 직접 시공하려면 해당 분야 기술자를 확보하도록 요구하는 것이 일반적이다.
결론적으로 건설업역 폐지는 업종별 면허를 부여하고 있는 취지에 적합하지 않으며, 입찰자만 늘릴 확률이 높다. 시공 역량이 없는 부실업체를 퇴출하려면 등록 단계에서 해당 업종에 특화된 시공능력을 검증하고 입찰 심사 및 사후 평가를 강화하는 것이 더욱 중요하다.