하도급계약 저가심사제도
보도일자 2004-02-02
보도기관 일간건설
한국도로공사 등 일부 공공 발주자의 경우 하도급계약 금액이 해당공사 원도급 공사금액의 82％ 미만 시에는 저가심사를 함으로써 하도급계약 금액을 간접 규제하고 있다. 공공 발주자가 하도급 금액의 저가 여부를 심사하는 근거는 건설산업기본법에 임의 규정으로 있는 ‘건설공사 하도급 심사 기준’이다.
이 기준의 하도급 심사 항목은 하도급 가격의 적정성(60점 만점), 하수급인의 시공능력(10점), 하수급인의 신뢰도(10점), 하도급공사의 여건(20점)이고 총점이 85점 미만인 경우 발주자는 하도급계약 내용 변경 또는 하수급인 변경을 요구할 수 있다.
한편 하도급 저가심사를 시행하고 있는 많은 발주자는 하도급률이 82％를 넘지 않으면 원도급자의 하도급 통지를 받지 않아 실제적으로 원도급자는 원도급 금액의 82％ 이상으로 하도급계약을 체결하고 있는 실정이다.
◇찬성론의 근거와 평가
하도급 저가심사제를 주장하는 사람들이 제시하는 근거는 다음과 같은 두가지로 요약될 수 있다.
첫째, 하도급계약 관계는 원도급자가 하도급자보다 우월적 지위에 있기 때문에 하도급 저가심사제도가 필요하다는 주장이다.
둘째, 원도급자가 공공공사의 경우 발주자로부터 예정가격에 대한 일정비율 상당의 가격을 보장받고 있는 만큼 하도급자도 원도급자로부터 가격을 보장받아야 한다는 주장이다. 다음에서는 이러한 주장에 대한 타당성 여부를 평가하고자 한다.
◇우월적 지위 여부
쌍방 계약에서 우월적 지위란 일방이 다른 상대방에 비교해서 계약 금액 등 계약 조건을 결정할 때 유리한 위치에 있는 가이다.
그러나 우월적 지위의 개념은 다양하다. 원도급자의 독과점적 지위, 규모의 크기, 하도급자를 선정할 수 있는 지위 등 다양한 개념 중 규제의 근거가 될 수 있는 것은 원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하나의 하도급자를 선정하므로 하도급계약체결 과정에서 원도급자가 하도급자에 비해 우월적 지위가 존재한다는 내용이다.
건설산업은 독과점 산업이 아니므로 하도급자도 다수의 원도급자와 하도급계약을 체결해 공사를 체결할 수 있어 원도급자가 하도급자에 비해서 독과점적 지위를 의미하는 우월적 지위를 갖는다고 볼 수 없다.
우월적 지위 여부를 기업 규모가 큰 기업이 규모가 작은 기업보다 우월적 지위가 있다고 해석하는 경우에도 원도급자가 반드시 하도급자보다 기업 규모면에서 크지 않아 원도급자가 하도급자보다 본질적으로 우월적 지위에 있다고는 할 수 없다.
원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하도급자를 선정할 수 있는 우월적 지위를 인정하더라도 하도급 계약금액을 원도급 계약금액의 일정비율 이상으로 보장해야 한다는 주장은 타당하지 않다. 왜냐하면 하도급 계약금액을 원도급 계약금액의 일정비율 이상으로 보장하는 것은 원도급자가 다수의 하도급자를 대상으로 경쟁입찰을 통해 최저가 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방법을 인정하지 않는 제도이기 때문이다. 단지 하도급계약이 수의계약으로 이루어지는 경우에는 이 같은 의미의 원도급자의 우월적 지위로 인한 규제가 어느정도 타당성을 갖는다.
◇원도급자도 가격 보장
하도급 저가심사제도의 찬성론자들은 원도급자가 공공공사의 경우 발주자로부터 일정한 가격을 보장받고 있는 만큼 하도급자도 원도급자로부터 가격을 보장받아야 한다고 주장한다. 이 같은 주장은 적격심사 낙찰제하에서는 어느정도 타당성이 있는 주장이다.
그러나 원도급 계약의 낙찰자 선정 방법이 최저가낙찰제인 상황에서는 이러한 주장은 설득력이 없다. 왜냐하면 최저가낙찰제는 원도급자가 발주자로부터 일정한 가격을 보장받는 낙찰 방법이 아니기 때문이다.
최저가낙찰제 하에서도 저가심의제도가 있어 원도급자는 일정한 가격을 보장받는 것이므로 하도급자도 원도급 금액의 일정비율을 보장받아야 한다고 주장하고 있다.
그러나 현재 논의되고 있는 최저가낙찰제의 저가심의도 예정가격대비 일정 수준의 낙찰률을 보장하는 방식이 아니라 시장 상황을 고려해 저가를 판단하는 제도로서 예정가격의 일정비율을 보장받는 제도가 아니다.
◇외국 사례
미국과 유럽에서는 법령으로 하도급계약금액을 원도급 계약금액의 일정비율 이상의 금액으로 규제를 하고 있는 나라는 없다.
더욱이 우리나라 하도급법에서 금지하고 있는 Bid Shopping도 불법으로 인정하지 않고 비윤리적인 문제라고만 인식하고 있는 경우도 있다.(미 연방정부 발주공사) Bid Shopping이란 다른 사업자의 견적을 공표하고 이를 이용해 가격을 결정하는 행위를 말한다. Bid Shopping을 불법화하지 않는 이유는 건설업서비스를 구매하는 행위와 다른 상품을 구입하는 행위는 기본적으로 다르지 않고 이것은 자연스러운 상품(서비스)구매 행위로 인식하는 것이다
이 기준의 하도급 심사 항목은 하도급 가격의 적정성(60점 만점), 하수급인의 시공능력(10점), 하수급인의 신뢰도(10점), 하도급공사의 여건(20점)이고 총점이 85점 미만인 경우 발주자는 하도급계약 내용 변경 또는 하수급인 변경을 요구할 수 있다.
한편 하도급 저가심사를 시행하고 있는 많은 발주자는 하도급률이 82％를 넘지 않으면 원도급자의 하도급 통지를 받지 않아 실제적으로 원도급자는 원도급 금액의 82％ 이상으로 하도급계약을 체결하고 있는 실정이다.
◇찬성론의 근거와 평가
하도급 저가심사제를 주장하는 사람들이 제시하는 근거는 다음과 같은 두가지로 요약될 수 있다.
첫째, 하도급계약 관계는 원도급자가 하도급자보다 우월적 지위에 있기 때문에 하도급 저가심사제도가 필요하다는 주장이다.
둘째, 원도급자가 공공공사의 경우 발주자로부터 예정가격에 대한 일정비율 상당의 가격을 보장받고 있는 만큼 하도급자도 원도급자로부터 가격을 보장받아야 한다는 주장이다. 다음에서는 이러한 주장에 대한 타당성 여부를 평가하고자 한다.
◇우월적 지위 여부
쌍방 계약에서 우월적 지위란 일방이 다른 상대방에 비교해서 계약 금액 등 계약 조건을 결정할 때 유리한 위치에 있는 가이다.
그러나 우월적 지위의 개념은 다양하다. 원도급자의 독과점적 지위, 규모의 크기, 하도급자를 선정할 수 있는 지위 등 다양한 개념 중 규제의 근거가 될 수 있는 것은 원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하나의 하도급자를 선정하므로 하도급계약체결 과정에서 원도급자가 하도급자에 비해 우월적 지위가 존재한다는 내용이다.
건설산업은 독과점 산업이 아니므로 하도급자도 다수의 원도급자와 하도급계약을 체결해 공사를 체결할 수 있어 원도급자가 하도급자에 비해서 독과점적 지위를 의미하는 우월적 지위를 갖는다고 볼 수 없다.
우월적 지위 여부를 기업 규모가 큰 기업이 규모가 작은 기업보다 우월적 지위가 있다고 해석하는 경우에도 원도급자가 반드시 하도급자보다 기업 규모면에서 크지 않아 원도급자가 하도급자보다 본질적으로 우월적 지위에 있다고는 할 수 없다.
원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하도급자를 선정할 수 있는 우월적 지위를 인정하더라도 하도급 계약금액을 원도급 계약금액의 일정비율 이상으로 보장해야 한다는 주장은 타당하지 않다. 왜냐하면 하도급 계약금액을 원도급 계약금액의 일정비율 이상으로 보장하는 것은 원도급자가 다수의 하도급자를 대상으로 경쟁입찰을 통해 최저가 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방법을 인정하지 않는 제도이기 때문이다. 단지 하도급계약이 수의계약으로 이루어지는 경우에는 이 같은 의미의 원도급자의 우월적 지위로 인한 규제가 어느정도 타당성을 갖는다.
◇원도급자도 가격 보장
하도급 저가심사제도의 찬성론자들은 원도급자가 공공공사의 경우 발주자로부터 일정한 가격을 보장받고 있는 만큼 하도급자도 원도급자로부터 가격을 보장받아야 한다고 주장한다. 이 같은 주장은 적격심사 낙찰제하에서는 어느정도 타당성이 있는 주장이다.
그러나 원도급 계약의 낙찰자 선정 방법이 최저가낙찰제인 상황에서는 이러한 주장은 설득력이 없다. 왜냐하면 최저가낙찰제는 원도급자가 발주자로부터 일정한 가격을 보장받는 낙찰 방법이 아니기 때문이다.
최저가낙찰제 하에서도 저가심의제도가 있어 원도급자는 일정한 가격을 보장받는 것이므로 하도급자도 원도급 금액의 일정비율을 보장받아야 한다고 주장하고 있다.
그러나 현재 논의되고 있는 최저가낙찰제의 저가심의도 예정가격대비 일정 수준의 낙찰률을 보장하는 방식이 아니라 시장 상황을 고려해 저가를 판단하는 제도로서 예정가격의 일정비율을 보장받는 제도가 아니다.
◇외국 사례
미국과 유럽에서는 법령으로 하도급계약금액을 원도급 계약금액의 일정비율 이상의 금액으로 규제를 하고 있는 나라는 없다.
더욱이 우리나라 하도급법에서 금지하고 있는 Bid Shopping도 불법으로 인정하지 않고 비윤리적인 문제라고만 인식하고 있는 경우도 있다.(미 연방정부 발주공사) Bid Shopping이란 다른 사업자의 견적을 공표하고 이를 이용해 가격을 결정하는 행위를 말한다. Bid Shopping을 불법화하지 않는 이유는 건설업서비스를 구매하는 행위와 다른 상품을 구입하는 행위는 기본적으로 다르지 않고 이것은 자연스러운 상품(서비스)구매 행위로 인식하는 것이다