국가계약제도 개선, 어디로 가야 하나
보도일자 2004-07-16
보도기관 한국건설신문
금년 7월부터 두세달 동안은 삼복더위만큼이나 국가계약제도의 개선을 둘러싼 논쟁이 뜨거울 것 같다. 이미 재경부에서는 국가계약제도 개선을 위한 T/F팀을 구성하여 논의를 진행하고 있다.
회계예규 개정과 관련된 PQ제도, 저가심의제도, 이행보증제도의 개선방안은 7월중에 시행될 가능성이 높다. 국가계약법 시행령과 관련된 사항들은 입법예고 등을 거쳐 빠르면 10월경에 시행될 수도 있다.
국가계약제도 개선의 방향은 Global Standard라고 한다. 그런데 지금 논의되고 있는 구체적인 개선방안은 Global Standard와 얼마나 일치하고 있는가? 가장 논란이 되고 있는 낙찰제도부터 검토해 보자.
WTO 정부조달협정(GPA)이건, 유럽연합(EU)의 조달지침이건 간에 모두 ①발주자에게 경제적으로 가장 유리한 입찰자나 ②최저가 입찰자를 낙찰자로 선정한다고 규정하고 있다.
하지만 영국을 비롯한 선진외국의 조달제도 개혁과정을 보면, 대체로 최저가 낙찰제 보다는 첫 번째 유형의 낙찰방식을 지향하고 있다.
가격만이 아니라 기술과 품질을 종합적으로 평가하여 ‘최고가치(Best Value)'' 혹은 ‘돈의 값어치(Value for Money)''를 극대화해야 한다는 것이 첫 번째 유형의 낙찰제도다. 하지만 최고가치 낙찰방식을 도입하기 위해서는 발주자에 의한 기술과 품질의 평가가 제대로 이루어져야 한다.
우리나라의 적격심사제도가 결국 실패했다고 평가되는 근본원인도 여기에 있다. 제도만 본다면, 현행 적격심사제도는 최고가치 낙찰방식과 다르지 않다.
발주자가 시공경험, 기술능력, 경영상태 및 신인도를 가격과 함께 종합적으로 평가하여 낙찰자를 선정하는 제도가 적격심사제도다. 하지만, 입찰가격외에는 입찰자 모두가 만점을 받을 수 있는 제도가 되면서 ‘운찰제(運札制)''라는 오명을 뒤집어 쓰게 되었던 것이다.
최고가치 낙찰방식의 확산을 유도하고 있는 영국 같은 나라도 발주자 혁신을 위한 노력이 활발했다는 사실을 기억할 필요가 있다.
만약 우리도 국가계약제도에 선진외국과 같이 최고가치 낙찰방식을 도입하고자 한다면, 국내 공공발주자의 수준과 기능 및 역할도 선진외국 수준으로 올릴 수 있는 방안부터 모색해야 할 것이다.
최저가 낙찰제 또한 낙찰방식만을 볼 것이 아니라, 그와 연관된 입찰계약제도 전반을 시스템적으로 보아야 한다. 발주자가 공사예정가격을 어떻게 작성하고, 입찰참가자격은 어떻게 정하고 있으며, 이행보증제도는 어떻게 운용하고 있는 지를 충분히 알아야 한다.
또한 비정상적으로 낮은 가격에 입찰한 자에 대해서는 어떤 요소를 어떻게 평가하고 있는지를 파악해야 Global Standard에 근접한 최저가 낙찰제의 개선방안 도출이 가능하다.
우리 현실에서는 또 해결해야 할 요소가 있다. 건설업역 및 하도급 규제로 인한 건설생산체계의 후진성, 대기업과 중소기업 및 일반건설업과 전문건설업간의 이해상충 등도 선진화된 최저가 낙찰제 도입을 저해하는 요인으로 작용하기 때문이다. 정부도 최저가 낙찰제 확대만을 고집할 것이 아니라 이같은 제반 여건의 개선을 함께 추진해야 한다.
선진외국의 국가계약제도에서 최소화하고자 하는 것은 시공비가 아니라 총생애주기비용(whole life cycle costs)이라는 사실도 중요하다. 미국의 관리예산처(OMB)나 영국의 재무부(HM Treasury), 또는 재무부 산하 상무청(OGC) 등에서 제시하고 있는 공공공사 조달지침도 시공비가 아니라 총생애주기비용을 사업비로 명시하고 있다.
시공비가 낮아도 유지관리비가 많이 들거나, 품질이 부실하다면 ‘돈의 값어치(Value for Money)''가 극대화될 수 없다.
시공비를 다소 더 주더라도 총생애주기비용이 최소화된다면, 그것이 발주자에게 가장 경제적으로 유리하고 최고 가치를 얻을 수 있는 길이다. 따지고 보면 최저가 낙찰제를 탈피하고자 하는 노력도 이같은 인식의 소산이다.
논란이 되고 있는 보증제도 개선도 마찬가지다. Global Standard를 본받아 보증시장을 은행부터 시작하여 손해보험사에게 개방한다고 하자. 이럴 경우, 오랫동안 유지해 온 공제조합을 통한 보증시스템은 어떻게 전환해야 할 것인가에 대한 방침이 먼저 나왔어야 한다.
발주기관이 복수의 보증기관을 어떻게 활용할 것인가에 대한 지침도 필요하다. 금전보증을 우선시 하겠다는 원칙이 Global Standard에 부합되는 지도 재검토할 필요가 있다. 아울러 금전보증시 이행보증금율이 적정한 지, 보증기관과 발주기관의 권한이나 책임 및 역할이 어떻게 이루어져야 하는 지도 검토대상이 되어야 한다.
항상 그렇지만, 이번 국가계약제도의 개선에 있어서도 ‘총론 찬성, 각론 반대''라는 모습을 보게 된다. Global Standard를 지향한다는 방향성에 대해서는 공감을 표시하면서도, 구체적인 제도개선 방안은 아예 Global
회계예규 개정과 관련된 PQ제도, 저가심의제도, 이행보증제도의 개선방안은 7월중에 시행될 가능성이 높다. 국가계약법 시행령과 관련된 사항들은 입법예고 등을 거쳐 빠르면 10월경에 시행될 수도 있다.
국가계약제도 개선의 방향은 Global Standard라고 한다. 그런데 지금 논의되고 있는 구체적인 개선방안은 Global Standard와 얼마나 일치하고 있는가? 가장 논란이 되고 있는 낙찰제도부터 검토해 보자.
WTO 정부조달협정(GPA)이건, 유럽연합(EU)의 조달지침이건 간에 모두 ①발주자에게 경제적으로 가장 유리한 입찰자나 ②최저가 입찰자를 낙찰자로 선정한다고 규정하고 있다.
하지만 영국을 비롯한 선진외국의 조달제도 개혁과정을 보면, 대체로 최저가 낙찰제 보다는 첫 번째 유형의 낙찰방식을 지향하고 있다.
가격만이 아니라 기술과 품질을 종합적으로 평가하여 ‘최고가치(Best Value)'' 혹은 ‘돈의 값어치(Value for Money)''를 극대화해야 한다는 것이 첫 번째 유형의 낙찰제도다. 하지만 최고가치 낙찰방식을 도입하기 위해서는 발주자에 의한 기술과 품질의 평가가 제대로 이루어져야 한다.
우리나라의 적격심사제도가 결국 실패했다고 평가되는 근본원인도 여기에 있다. 제도만 본다면, 현행 적격심사제도는 최고가치 낙찰방식과 다르지 않다.
발주자가 시공경험, 기술능력, 경영상태 및 신인도를 가격과 함께 종합적으로 평가하여 낙찰자를 선정하는 제도가 적격심사제도다. 하지만, 입찰가격외에는 입찰자 모두가 만점을 받을 수 있는 제도가 되면서 ‘운찰제(運札制)''라는 오명을 뒤집어 쓰게 되었던 것이다.
최고가치 낙찰방식의 확산을 유도하고 있는 영국 같은 나라도 발주자 혁신을 위한 노력이 활발했다는 사실을 기억할 필요가 있다.
만약 우리도 국가계약제도에 선진외국과 같이 최고가치 낙찰방식을 도입하고자 한다면, 국내 공공발주자의 수준과 기능 및 역할도 선진외국 수준으로 올릴 수 있는 방안부터 모색해야 할 것이다.
최저가 낙찰제 또한 낙찰방식만을 볼 것이 아니라, 그와 연관된 입찰계약제도 전반을 시스템적으로 보아야 한다. 발주자가 공사예정가격을 어떻게 작성하고, 입찰참가자격은 어떻게 정하고 있으며, 이행보증제도는 어떻게 운용하고 있는 지를 충분히 알아야 한다.
또한 비정상적으로 낮은 가격에 입찰한 자에 대해서는 어떤 요소를 어떻게 평가하고 있는지를 파악해야 Global Standard에 근접한 최저가 낙찰제의 개선방안 도출이 가능하다.
우리 현실에서는 또 해결해야 할 요소가 있다. 건설업역 및 하도급 규제로 인한 건설생산체계의 후진성, 대기업과 중소기업 및 일반건설업과 전문건설업간의 이해상충 등도 선진화된 최저가 낙찰제 도입을 저해하는 요인으로 작용하기 때문이다. 정부도 최저가 낙찰제 확대만을 고집할 것이 아니라 이같은 제반 여건의 개선을 함께 추진해야 한다.
선진외국의 국가계약제도에서 최소화하고자 하는 것은 시공비가 아니라 총생애주기비용(whole life cycle costs)이라는 사실도 중요하다. 미국의 관리예산처(OMB)나 영국의 재무부(HM Treasury), 또는 재무부 산하 상무청(OGC) 등에서 제시하고 있는 공공공사 조달지침도 시공비가 아니라 총생애주기비용을 사업비로 명시하고 있다.
시공비가 낮아도 유지관리비가 많이 들거나, 품질이 부실하다면 ‘돈의 값어치(Value for Money)''가 극대화될 수 없다.
시공비를 다소 더 주더라도 총생애주기비용이 최소화된다면, 그것이 발주자에게 가장 경제적으로 유리하고 최고 가치를 얻을 수 있는 길이다. 따지고 보면 최저가 낙찰제를 탈피하고자 하는 노력도 이같은 인식의 소산이다.
논란이 되고 있는 보증제도 개선도 마찬가지다. Global Standard를 본받아 보증시장을 은행부터 시작하여 손해보험사에게 개방한다고 하자. 이럴 경우, 오랫동안 유지해 온 공제조합을 통한 보증시스템은 어떻게 전환해야 할 것인가에 대한 방침이 먼저 나왔어야 한다.
발주기관이 복수의 보증기관을 어떻게 활용할 것인가에 대한 지침도 필요하다. 금전보증을 우선시 하겠다는 원칙이 Global Standard에 부합되는 지도 재검토할 필요가 있다. 아울러 금전보증시 이행보증금율이 적정한 지, 보증기관과 발주기관의 권한이나 책임 및 역할이 어떻게 이루어져야 하는 지도 검토대상이 되어야 한다.
항상 그렇지만, 이번 국가계약제도의 개선에 있어서도 ‘총론 찬성, 각론 반대''라는 모습을 보게 된다. Global Standard를 지향한다는 방향성에 대해서는 공감을 표시하면서도, 구체적인 제도개선 방안은 아예 Global