일본 사례를 통해 살펴본 공공공사 발주시기 집중화 개선방안(CERIK하이라이트 2023 01호)
출판일 2023-03-22
연구원 CERIK
현재 우리 공공공사 발주는 특정 시기에 집중되어 있고 이에 따른 가설 임차 시설을
포함한 건설자재 및 장비, 건설근로자 수요의 진폭이 연간 크게 발생함에 따른 피해가 계속되는 상황임.
l 공공공사(31.2%) 대비 민간공사(68.8%) 발주물량이 큰 우리 건설산업의 시장 규모(2020년 종합건설업 계약실적 및
전문건설업 원도급 계약실적 합산)를 고려할 때 공공공사의 특정 시기 발주 집중 문제는 일정 수준 희석된다고도 볼
수 있음. 하지만 일반적으로 특정 대기업군을 제외한 대다수 건설기업의 경우 특정 시장영역(예 : 공공공사)에 국한한
업 활동 범위를 가진 점과 더불어 공공공사를 주로 수행하는 건설기업 대부분은 중소규모 공사에 집중하는 자금 여력
폭이 작은 중소기업인 점11)을 함께 고려할 때 공공공사 특정 시기 집중발주 문제는 조속히 개선되어야 할 사안임.
◎ 이를 개선하기 위해서는 ‘공공공사 수행 시기 평준화 측정 기준 마련 → 관련 제도 정비 → 확산 지속 추진’
의 실효성 확보를 위한 촘촘한 정책을 운영 중인 일본의 사례를 참고하여 우리 건설산업 특성과 관련 기준에
적합한 내재화가 이루어져야 할 것임.
l 공공공사 발주시기 집중화 개선 정책이 추진된다면, 건설사업자의 경우 특정 시기 발주 집중에 따른 불필요한 추가 비
용 발생 억제와 투입인력이나 자재․장비의 효율적인 운용이 가능해져 업 활동과 건설자재․장비임대업 등 연관 산업의
진흥에 있어 도움이 될 것이며, 공사의 품질 향상과 안전 확보에도 간접적인 효과 발현 기대가 가능함.
l 발주자의 경우 일시 발주 및 공사감독 집중 현상 억제를 통한 행정력 부담 경감이 가능해지며, 대다수 공사가 지역에
서 이루어지는 중소규모 공사인 공공공사의 특성을 고려할 때 지역건설산업 활성화에도 기여 가능할 것임. 또한, 발주
시기 집중화 개선을 통한 끊김이 없는 연속 사업 추진이 가능해져 조기 또는 적기 준공을 통한 시설물 사용자(국민)의
편익 확대에도 간접적으로 기여 가능함.
l 하지만 무엇보다 큰 효과 발현이 기대되는 점은 성수기와 비수기 구분 없는 연중 안정된 사업 물량 확보로 당해 건설
공사에 참여하는 건설기능인력의 고용 안정성 강화를 꾀할 수 있다는 점이며, 중장기적으로는 연중 안정적 물량 확보
가 가능해져 일용근로자에서 상용근로자로의 변화 또한 점진적으로 변화할 수 있는 기틀을 마련할 수 있을 것임.
◎ 이를 위해서는 일본과 같이 「국가·지방계약법」과 「건설기술 진흥법」 등 관련 법령과 행정규칙의 일괄 개정을
통한 공공공사 발주시기 집중화 개선을 위한 법적 근거 마련이 가장 우선하여야 함. 하지만 현재 관계 법령에
서는 공공공사 발주 시기와 관련한 발주청의 역할을 명시한 구체적 규정이 부재하고 일괄 개정을 위해서는 광
범위한 사회적 공감대 형성 등 여러 난간이 예상되기에 현실적 대안 모색이 필요할 것임.
l 현재 「국가·지방계약법」 및 「국가·지방재정법」, 「건설산업기본법」, 「건설기술 진흥법」 등 관계 법령과 ‘정부 입찰 계약
집행기준’ 및 ‘예산 및 기금운용계획 집행지침’ 등 관련 행정규칙에서는 발주청의 개별공사 발주시기 결정과 관련하여
계약업무담당자 및 공사업무담당자의 역할을 규율하고 있지 않은 상황임.
l 다만, ‘예산 및 기금운용계획 집행지침’에서는 예산 신속집행(조기집행)과 관련하여 “특별한 사정이 없는 한 상반기 중 최
대한 집행”의 선언적 규정만이 존재하고 있으며, 「건설기술 진흥법 시행령」에서는 건설공사 기본계획 수립 시에만 공사
발주시기 등 공사수행계획을 수립하도록 규정(제69조)하고 있어 개별공사의 발주시기와 관련한 구체적 규정은 부재함.
◎ 이에 「건설기술 진흥법」 시행령 개정을 통해 근거 법령으로 발주청에게 공공공사 발주시기 집중화 방지를 위
한 노력 의무를 부여할 것을 우선 제안함.
l 물론 계약법과 하위 규정 개정 등을 통해서도 이를 규율할 수 있을 것이나, 건설산업과 건설근로자의 진흥 및 건설(건축)
물의 품질․안전 확보, 발주청의 행정력 저감의 목적이 수반된 점 등을 종합 고려할 때 별도 법 개정 없이 시행령만으로도
발주청에게 추가적인 책무가 부여 가능한 점을 고려하여 「건설기술 진흥법」 시행령 개정이 합리적인 방안으로 판단됨.
l 또한, 일본과 같이 우리나라 역시 지방자치단체가 발주하는 공사인 경우 공공공사 발주시기 집중화 개선의 효과가 가장
크게 발현될 것으로 예상되나, 전체 공공공사에서 중앙정부 및 공공기관(공사․공단 등)이 차지하는 비중이 높다는 점을 고
려하여 모든 공공공사를 대상으로 발주시기 집중화 방지 노력이 마련되는 것이 합리적인 점 등을 고려할 때도 그러함.
l 근거 법령이 마련된 이후 중장기적으로는 이의 효과 극대화를 위해 기타 관계 법령 및 관련 행정규칙의 제․개정도 추
가로 이루어져야 할 것임. 일례로 지방자치단체 발주공사에서 극히 적용이 미미한 지자체 명시이월 및 사고이월 확대
적용을 위한 관계 법령 개정이 이루어진다면 발주시기 집중화 개선에 있어 큰 효과 발현이 가능할 것임.
◎ 또한, 국토교통부는 공공공사 발주시기 집중화 개선을 위해 일본과 유사한 평준화율 산정 근거 마련 및 개별
발주기관이 손쉽게 활용할 수 있는 공공공사 발주시기 집중화 개선 가이드라인 제작 또한 이루어져야 할 것임.
l 이 외에도 현재 조달청의 경우 매년 초 관계 계약법령에 의거하여 모든 공공 발주기관(중앙정부, 지자체, 공공기관)의
연도별 발주공사 계획을 나라장터를 통해 발표(2023.3.14. 기준 4만 8,224건의 2023년 공공공사 발주계획이 나라장
터에 등록 중)하는 인프라를 기(旣)구축하고 있다는 점을 고려할 때 이를 활용하여 평준화율의 손쉬운 측정과 평준화
율 상향을 위한 관리․감독 강화가 가능할 것임.
◎ 마지막으로 공공공사 발주시기 집중화 개선을 위해서는 지방자치단체의 노력이 가장 필요함. 이는 중앙정부 및
공공기관의 발주공사는 전국을 대상으로 한 중대형 공사 위주이며, 전체 공공공사 계약 건수의 대부분을 차지
하는 중소규모 공사의 경우 대표적 발주청이 지방자치단체이기 때문임.
l 지방자치단체의 경우 연초 당해 지역에서 발주하는 모든 공공공사의 상세 발주계획 발표와 지속적인 계획의 수정․관리
체계 구축과 더불어 자체 사업 발주 집중화 해소를 위한 적극적 채무부담행위 및 신속한 이월 절차 마련 등의 관련
조례․규칙 마련 등을 적극 추진해야 함. 이러한 발주시기 집중화 개선을 통해 지역건설산업 활성화와 지역경제 활력
제고의 성과를 이룰 수 있을 것으로 기대됨.
포함한 건설자재 및 장비, 건설근로자 수요의 진폭이 연간 크게 발생함에 따른 피해가 계속되는 상황임.
l 공공공사(31.2%) 대비 민간공사(68.8%) 발주물량이 큰 우리 건설산업의 시장 규모(2020년 종합건설업 계약실적 및
전문건설업 원도급 계약실적 합산)를 고려할 때 공공공사의 특정 시기 발주 집중 문제는 일정 수준 희석된다고도 볼
수 있음. 하지만 일반적으로 특정 대기업군을 제외한 대다수 건설기업의 경우 특정 시장영역(예 : 공공공사)에 국한한
업 활동 범위를 가진 점과 더불어 공공공사를 주로 수행하는 건설기업 대부분은 중소규모 공사에 집중하는 자금 여력
폭이 작은 중소기업인 점11)을 함께 고려할 때 공공공사 특정 시기 집중발주 문제는 조속히 개선되어야 할 사안임.
◎ 이를 개선하기 위해서는 ‘공공공사 수행 시기 평준화 측정 기준 마련 → 관련 제도 정비 → 확산 지속 추진’
의 실효성 확보를 위한 촘촘한 정책을 운영 중인 일본의 사례를 참고하여 우리 건설산업 특성과 관련 기준에
적합한 내재화가 이루어져야 할 것임.
l 공공공사 발주시기 집중화 개선 정책이 추진된다면, 건설사업자의 경우 특정 시기 발주 집중에 따른 불필요한 추가 비
용 발생 억제와 투입인력이나 자재․장비의 효율적인 운용이 가능해져 업 활동과 건설자재․장비임대업 등 연관 산업의
진흥에 있어 도움이 될 것이며, 공사의 품질 향상과 안전 확보에도 간접적인 효과 발현 기대가 가능함.
l 발주자의 경우 일시 발주 및 공사감독 집중 현상 억제를 통한 행정력 부담 경감이 가능해지며, 대다수 공사가 지역에
서 이루어지는 중소규모 공사인 공공공사의 특성을 고려할 때 지역건설산업 활성화에도 기여 가능할 것임. 또한, 발주
시기 집중화 개선을 통한 끊김이 없는 연속 사업 추진이 가능해져 조기 또는 적기 준공을 통한 시설물 사용자(국민)의
편익 확대에도 간접적으로 기여 가능함.
l 하지만 무엇보다 큰 효과 발현이 기대되는 점은 성수기와 비수기 구분 없는 연중 안정된 사업 물량 확보로 당해 건설
공사에 참여하는 건설기능인력의 고용 안정성 강화를 꾀할 수 있다는 점이며, 중장기적으로는 연중 안정적 물량 확보
가 가능해져 일용근로자에서 상용근로자로의 변화 또한 점진적으로 변화할 수 있는 기틀을 마련할 수 있을 것임.
◎ 이를 위해서는 일본과 같이 「국가·지방계약법」과 「건설기술 진흥법」 등 관련 법령과 행정규칙의 일괄 개정을
통한 공공공사 발주시기 집중화 개선을 위한 법적 근거 마련이 가장 우선하여야 함. 하지만 현재 관계 법령에
서는 공공공사 발주 시기와 관련한 발주청의 역할을 명시한 구체적 규정이 부재하고 일괄 개정을 위해서는 광
범위한 사회적 공감대 형성 등 여러 난간이 예상되기에 현실적 대안 모색이 필요할 것임.
l 현재 「국가·지방계약법」 및 「국가·지방재정법」, 「건설산업기본법」, 「건설기술 진흥법」 등 관계 법령과 ‘정부 입찰 계약
집행기준’ 및 ‘예산 및 기금운용계획 집행지침’ 등 관련 행정규칙에서는 발주청의 개별공사 발주시기 결정과 관련하여
계약업무담당자 및 공사업무담당자의 역할을 규율하고 있지 않은 상황임.
l 다만, ‘예산 및 기금운용계획 집행지침’에서는 예산 신속집행(조기집행)과 관련하여 “특별한 사정이 없는 한 상반기 중 최
대한 집행”의 선언적 규정만이 존재하고 있으며, 「건설기술 진흥법 시행령」에서는 건설공사 기본계획 수립 시에만 공사
발주시기 등 공사수행계획을 수립하도록 규정(제69조)하고 있어 개별공사의 발주시기와 관련한 구체적 규정은 부재함.
◎ 이에 「건설기술 진흥법」 시행령 개정을 통해 근거 법령으로 발주청에게 공공공사 발주시기 집중화 방지를 위
한 노력 의무를 부여할 것을 우선 제안함.
l 물론 계약법과 하위 규정 개정 등을 통해서도 이를 규율할 수 있을 것이나, 건설산업과 건설근로자의 진흥 및 건설(건축)
물의 품질․안전 확보, 발주청의 행정력 저감의 목적이 수반된 점 등을 종합 고려할 때 별도 법 개정 없이 시행령만으로도
발주청에게 추가적인 책무가 부여 가능한 점을 고려하여 「건설기술 진흥법」 시행령 개정이 합리적인 방안으로 판단됨.
l 또한, 일본과 같이 우리나라 역시 지방자치단체가 발주하는 공사인 경우 공공공사 발주시기 집중화 개선의 효과가 가장
크게 발현될 것으로 예상되나, 전체 공공공사에서 중앙정부 및 공공기관(공사․공단 등)이 차지하는 비중이 높다는 점을 고
려하여 모든 공공공사를 대상으로 발주시기 집중화 방지 노력이 마련되는 것이 합리적인 점 등을 고려할 때도 그러함.
l 근거 법령이 마련된 이후 중장기적으로는 이의 효과 극대화를 위해 기타 관계 법령 및 관련 행정규칙의 제․개정도 추
가로 이루어져야 할 것임. 일례로 지방자치단체 발주공사에서 극히 적용이 미미한 지자체 명시이월 및 사고이월 확대
적용을 위한 관계 법령 개정이 이루어진다면 발주시기 집중화 개선에 있어 큰 효과 발현이 가능할 것임.
◎ 또한, 국토교통부는 공공공사 발주시기 집중화 개선을 위해 일본과 유사한 평준화율 산정 근거 마련 및 개별
발주기관이 손쉽게 활용할 수 있는 공공공사 발주시기 집중화 개선 가이드라인 제작 또한 이루어져야 할 것임.
l 이 외에도 현재 조달청의 경우 매년 초 관계 계약법령에 의거하여 모든 공공 발주기관(중앙정부, 지자체, 공공기관)의
연도별 발주공사 계획을 나라장터를 통해 발표(2023.3.14. 기준 4만 8,224건의 2023년 공공공사 발주계획이 나라장
터에 등록 중)하는 인프라를 기(旣)구축하고 있다는 점을 고려할 때 이를 활용하여 평준화율의 손쉬운 측정과 평준화
율 상향을 위한 관리․감독 강화가 가능할 것임.
◎ 마지막으로 공공공사 발주시기 집중화 개선을 위해서는 지방자치단체의 노력이 가장 필요함. 이는 중앙정부 및
공공기관의 발주공사는 전국을 대상으로 한 중대형 공사 위주이며, 전체 공공공사 계약 건수의 대부분을 차지
하는 중소규모 공사의 경우 대표적 발주청이 지방자치단체이기 때문임.
l 지방자치단체의 경우 연초 당해 지역에서 발주하는 모든 공공공사의 상세 발주계획 발표와 지속적인 계획의 수정․관리
체계 구축과 더불어 자체 사업 발주 집중화 해소를 위한 적극적 채무부담행위 및 신속한 이월 절차 마련 등의 관련
조례․규칙 마련 등을 적극 추진해야 함. 이러한 발주시기 집중화 개선을 통해 지역건설산업 활성화와 지역경제 활력
제고의 성과를 이룰 수 있을 것으로 기대됨.