최고가치(Best Value) 낙찰제도 도입을 위한 기초 연구
출판일 2006-01-10
연구원 이상호,이승우
우리나라의 입낙찰제도는 그 동안 수없이 개정되어 왔다. 실제로 일년에도 몇차례씩 제도 ‘개선’이란 명분 아래 숱하게 제도 ‘변경’이 이루어졌지만, 여전히 입낙찰제도에 대한 불만이 끊임없이 표출되고 있다. 기존 제도의 문제점은 개선되지 않고, 새로운 제도는 새로운 문제를 야기하고 있는 것이 지금까지의 제도개선 결과였다고 할 수 있다.
아마도 지금까지의 제도 개선이 상당부분 입낙찰제도가 지향해야 하는 목표나 가치에 대한 명확한 방향설정 없이 현실적 문제를 단기적으로 개선하고자 하는 동기에 의해 이루어졌기 때문일 것이다. 최근 들어 이러한 과거에 대한 반성으로 근래에 들어 입낙찰제도의 지향점에 대한 논의가 지속적으로 개진되고 있으며, 그 주장의 핵심에는 국제표준(Global Standard)의 도입과 건설산업의 선진화가 자리잡고 있다. 현실에서도 이미 우리나라가 WTO체제에 편입되면서 정부조달협정(Government Procurement Agreement : GPA)에 가입한 이상, 입낙찰제도를 포함한 정부조달제도의 세계화(Globalization)를 외면할 수 없다.
입낙찰제도의 개선은 수동적으로 국제규범을 국가계약법에 반영하는 것이 아니라 보다 적극적으로 외국의 제도를 벤치마킹하여 선진화하는 것이어야 한다. 입낙찰제도는 건설산업 발전의 근간이고, 이를 핵심으로 하는 국가계약제도는 건설산업의 발전에 중요한 열쇠를 쥐고 있으며, 건설산업의 국제경쟁력을 넘어 국가경쟁력에도 영향을 주기 때문이다.
최근 입낙찰제도의 개선에 있어 중요한 방향성을 제공하고 있는 것이 최고가치(best value) 낙찰제도이다. 미국이나 유럽의 정부조달제도는 “가장 경제적으로 유리한 입찰”이란 낙찰자 선정기준에 기반한 ‘최고가치’의 획득을 지향하는 것으로 극적인 전환이 이루어졌다. 이같은 정부조달제도의 변화에는 ‘비용(cost)’ 개념의 전환이 자리잡고 있다. 시공비를 비롯한 초기 비용(initial costs)의 최소화가 유지관리비용(maintenance costs) 등을 포괄한 총생애주기비용(whole life cycle costs)의 최소화를 가져오지 않는다는 사실이 충분히 인식되었기 때문이다. 따라서 총생애주기비용의 최소화를 통해 투자효율성(value for money)을 얻기 위해서는 입찰가격만이 아니라 기술능력 등을 종합적으로 평가하여 발주자에게 최고가치를 줄 수 있는 업체를 낙찰자로 선정해야 한다는 방향으로 인식의 전환이 이루어진 것이다.
우리나라에서도 근래 최고가치 낙찰제도는 도입의 필요성이 제시되고 있지만, 현재는 가격만을 판단하는 최저가 낙찰제의 대안 개념으로서 가격 및 비가격 요소를 종합적으로 평가해서 낙찰자를 결정하는 방법이라는 정도의 공감대만 형성되어 있는 상황이다. 따라서 개념상의 혼란이나 적용 방식에 대한 다양한 견해가 존재하고 있다. 특히 새로운 국제표준이자 진일보한 낙찰제도라는 주장에 대해 일각에서는 단지 최저가 낙찰제를 회피하기 위한 수단 정도로 인식하고 있는 상황이다.
이러한 개념상의 혼란에도 불구하고 정부가 2006년 상반기에 품질과 가격을 종합적으로 평가하는 낙찰제도의 도입방안을 마련하겠다고 밝힌 바와 같이 제도의 도입에 대한 논의는 빠르게 진행되고 있다. 그러나 도입에 대한 논의만 존재할 뿐, 최고가치 낙찰제도가 무엇인지, 이 제도가 성공하기 위해서는 어떤 조건들이 필요한지, 구체적인 적용 방식이 무엇인지 등에 관해서는 체계적이고 다각적인 검토가 부족한 것이 사실이다. 특히 일부에서는 최고가치 낙찰제도를 도입만 하면 최저가 낙찰제 등 기존 입낙찰제도의 여러 문제를 해결할 수 있는 것처럼 오해하고 있기도 하다. 그러나 과거의 경험이 말해 주듯이 아무런 준비없이 쉽게 가져다 쓸 수 있는 제도는 없다. 따라서 최고가치 낙찰제도 도입에 대한 공감대가 형성된 지금, 성공적인 도입을 위해서는 제도의 개념, 도입의 필요성 및 전제조건 등에 대한 명확한 이해부터 필요할 것이다.
본 연구는 향후 최고가치 낙찰제도의 도입을 위한 기초적 연구로서, 최고가치 낙찰제도에 대한 향후 논의의 토대를 구축하고자 하였다. 이에 따라 연구의 목적은 크게 두가지로 구분된다. 첫째는 최고가치 낙찰제도의 개념을 명확히 하고, 외국의 제도 내용과 동향을 통해 최고가치 낙찰제도의 다양한 유형을 파악하는 것이다. 둘째는 최고가치 낙찰제도의 도입 필요성과 제도가 성공적인 정착을 위한 선결과제를 파악하고, 향후 참고가 될 수 있는 최고가치 낙찰제도의 유형을 예시하는 것이다.
아마도 지금까지의 제도 개선이 상당부분 입낙찰제도가 지향해야 하는 목표나 가치에 대한 명확한 방향설정 없이 현실적 문제를 단기적으로 개선하고자 하는 동기에 의해 이루어졌기 때문일 것이다. 최근 들어 이러한 과거에 대한 반성으로 근래에 들어 입낙찰제도의 지향점에 대한 논의가 지속적으로 개진되고 있으며, 그 주장의 핵심에는 국제표준(Global Standard)의 도입과 건설산업의 선진화가 자리잡고 있다. 현실에서도 이미 우리나라가 WTO체제에 편입되면서 정부조달협정(Government Procurement Agreement : GPA)에 가입한 이상, 입낙찰제도를 포함한 정부조달제도의 세계화(Globalization)를 외면할 수 없다.
입낙찰제도의 개선은 수동적으로 국제규범을 국가계약법에 반영하는 것이 아니라 보다 적극적으로 외국의 제도를 벤치마킹하여 선진화하는 것이어야 한다. 입낙찰제도는 건설산업 발전의 근간이고, 이를 핵심으로 하는 국가계약제도는 건설산업의 발전에 중요한 열쇠를 쥐고 있으며, 건설산업의 국제경쟁력을 넘어 국가경쟁력에도 영향을 주기 때문이다.
최근 입낙찰제도의 개선에 있어 중요한 방향성을 제공하고 있는 것이 최고가치(best value) 낙찰제도이다. 미국이나 유럽의 정부조달제도는 “가장 경제적으로 유리한 입찰”이란 낙찰자 선정기준에 기반한 ‘최고가치’의 획득을 지향하는 것으로 극적인 전환이 이루어졌다. 이같은 정부조달제도의 변화에는 ‘비용(cost)’ 개념의 전환이 자리잡고 있다. 시공비를 비롯한 초기 비용(initial costs)의 최소화가 유지관리비용(maintenance costs) 등을 포괄한 총생애주기비용(whole life cycle costs)의 최소화를 가져오지 않는다는 사실이 충분히 인식되었기 때문이다. 따라서 총생애주기비용의 최소화를 통해 투자효율성(value for money)을 얻기 위해서는 입찰가격만이 아니라 기술능력 등을 종합적으로 평가하여 발주자에게 최고가치를 줄 수 있는 업체를 낙찰자로 선정해야 한다는 방향으로 인식의 전환이 이루어진 것이다.
우리나라에서도 근래 최고가치 낙찰제도는 도입의 필요성이 제시되고 있지만, 현재는 가격만을 판단하는 최저가 낙찰제의 대안 개념으로서 가격 및 비가격 요소를 종합적으로 평가해서 낙찰자를 결정하는 방법이라는 정도의 공감대만 형성되어 있는 상황이다. 따라서 개념상의 혼란이나 적용 방식에 대한 다양한 견해가 존재하고 있다. 특히 새로운 국제표준이자 진일보한 낙찰제도라는 주장에 대해 일각에서는 단지 최저가 낙찰제를 회피하기 위한 수단 정도로 인식하고 있는 상황이다.
이러한 개념상의 혼란에도 불구하고 정부가 2006년 상반기에 품질과 가격을 종합적으로 평가하는 낙찰제도의 도입방안을 마련하겠다고 밝힌 바와 같이 제도의 도입에 대한 논의는 빠르게 진행되고 있다. 그러나 도입에 대한 논의만 존재할 뿐, 최고가치 낙찰제도가 무엇인지, 이 제도가 성공하기 위해서는 어떤 조건들이 필요한지, 구체적인 적용 방식이 무엇인지 등에 관해서는 체계적이고 다각적인 검토가 부족한 것이 사실이다. 특히 일부에서는 최고가치 낙찰제도를 도입만 하면 최저가 낙찰제 등 기존 입낙찰제도의 여러 문제를 해결할 수 있는 것처럼 오해하고 있기도 하다. 그러나 과거의 경험이 말해 주듯이 아무런 준비없이 쉽게 가져다 쓸 수 있는 제도는 없다. 따라서 최고가치 낙찰제도 도입에 대한 공감대가 형성된 지금, 성공적인 도입을 위해서는 제도의 개념, 도입의 필요성 및 전제조건 등에 대한 명확한 이해부터 필요할 것이다.
본 연구는 향후 최고가치 낙찰제도의 도입을 위한 기초적 연구로서, 최고가치 낙찰제도에 대한 향후 논의의 토대를 구축하고자 하였다. 이에 따라 연구의 목적은 크게 두가지로 구분된다. 첫째는 최고가치 낙찰제도의 개념을 명확히 하고, 외국의 제도 내용과 동향을 통해 최고가치 낙찰제도의 다양한 유형을 파악하는 것이다. 둘째는 최고가치 낙찰제도의 도입 필요성과 제도가 성공적인 정착을 위한 선결과제를 파악하고, 향후 참고가 될 수 있는 최고가치 낙찰제도의 유형을 예시하는 것이다.