국적 불명의 주계약자형 공동도급
보도일자 2010-06-21
보도기관 건설경제
최근 새로운 건설공사 발주방식으로 도입된 주계약자형 공동도급 제도에 대하여 논란이 많다. 주계약자형 공동도급이란 현대건설(現代建設)과 같은 종합건설업체와 세부 시공을 담당하는 전문건설업체가 원하도급 관계가 아니라 동등한 자격으로 공사를 수주하는 것을 말한다.
건설현장은 유사시의 군대 조직과 유사하다. 적기에 자재와 인력이 수배되어야 하고, 장비가 투입되어야 한다. 하도급자, 자재업자, 장비임대업자, 품질검사원 등 모든 조직원이 일사불란하게 움직여야 한다. 그렇지 않으면 공사현장이 제대로 돌아가지 못한다. 안전사고가 늘어나게 되고, 공사기간은 엿가락처럼 늘어나게 된다.
그런데 주계약자형 공동도급 하에서 전문업체는 종합건설업체로부터 하도급받는 것이 아니라 발주자로부터 직접 원도급을 받는 지위에 있다. 따라서 시공을 담당하는 전문업체가 종합건설업체의 지휘 통제 하에 들어오기 어렵다. 예를 들어 전문업체가 부실 공사를 하더라도 종합건설업체는 전문업체와 직접적인 계약 관계가 없기 때문에 현실적으로 이를 직접 제어할 수 없고, 원칙적으로 발주자에게 통보하여 처리해야 한다. 당연히 공기 지연과 부실공사 우려가 증가될 수밖에 없다.
공기 지연 및 하자 분쟁 해결 곤란
종합건설업체가 공사 전체를 도급받아 일부 공종의 시공을 전문업체에게 하도급한 경우에는 종합건설업체가 일괄적으로 계약 이행이나 하자담보책임을 부과받게 된다. 그러나 주계약자형 공동도급 하에서 전문업체가 발주자와 직접 계약을 맺었다면, 하도급자(Subcontractor)가 아니라 원도급자(Original Contractor)로서 지위가 발생한다. 당연히 계약 이행이나 하자에 대하여 전문업체가 독자적인 책임을 지는 것이 원칙이다. 종합건설업자에게는 공사스케줄링이 잘못되었거나 자신이 공급한 자재나 공사관리상 귀책이 있는 경우에 한하여 책임을 부과할 수 있을 것이다. 이는 민법이나 국가계약법 등에서도 명시하고 있는 사항이다.
따라서 전문업체가 시공한 부위의 하자에 대하여는 전문업체가 직접 책임을 져야 한다. 또 공기에 직접 영향을 미치는 주요 공정(Critical Path)에서 전문업체의 태만으로 공사가 지연되었다면 당연히 직접 책임을 부담해야 한다. 그럼에도 불구하고 현행 주계약자형 공동도급 운영지침에서는 시공 하자나 계약 미이행에 대하여 종합건설업체에 연대 책임을 부과하고 있는데, 이는 매우 불공정한 측면이 있다.
또 실제 운영 과정에서는 하자보수 책임을 규명하는 데 상당한 혼란이 우려된다. 종래의 원하도급 체계에서는 종합건설업체가 일괄 책임을 지게 되나, 주계약자형 공동도급에서는 책임 주체가 애매한 하자에 대해서는 분쟁이 발생하고, 하자 처리가 지연될 가능성이 높다. 결과적으로 발주자의 리스크가 크게 증가하고, 소비자의 피해가 늘어날 수밖에 없다.
하도급자를 모셔야 하는 입찰 제도
외국의 사례를 보더라도 공사관리자(Construction Manager)를 활용한 발주자 직영 체제는 일부 활용되고 있으나, 주계약자형 공동도급과 유사한 발주 형태는 찾아보기 어렵다. 얼마 전 미국연방조달청(GSA) 방문 시 주계약자형 공동도급제도에 대해 질문했더니 이해할 수 없는 제도라는 응답이었다. 국적 불명의 제도라는 것이다.
주계약자형 공동도급이 대두된 배경은 원하도급 간 상생 협력이다. 그런데 이는 전통적인 건설생산시스템, 즉 원하도급자의 지위를 둔 상태에서 상생협력이며 동일하게 원도급자가 된 상태에서는 상생 협력이 곤란하게 된다.
나아가 주계약자형 공동도급 체제에서는 원하도급 간 지위가 바뀌어, 오히려 기존의 하도급업체가 더 우월적 지위를 갖게 된 상태다. 신규 공사에 입찰하려 해도 공동으로 입찰에 참가할 전문업체를 구하지 못해 입찰을 포기하거나, 서로 모셔가려고 다투는 형국이다. 현장관리비도 전문업체가 받은 공사비에서 일부를 떼어 종합건설업체에 지급하고 있는 실정이다. 소대장이 연대장과 똑같은 지휘 권한을 갖는 형태이며, 더 나아가 상급자가 될 수 있는 상황에서 어떻게 공사 현장이 제대로 운영될지 우려스럽다.
어느 나라 사례를 살펴보더라도 종합건설업자가 계약이행이나 하자에 대하여 일관된 책임을 지고, 협력업체나 자재ㆍ장비업자를 고용하여 공사를 수행하는 것이 글로벌스탠더드이다. 하도급 관행에 문제가 있다면 당연히 하도급 관련 제도를 보완하여 대응하는 것이 필요하다. 하도급 관련 문제를 입찰 제도로 해결하려는 것은 건설생산체계의 근간을 뒤흔들 수 있으며, 이는 계약 이행이나 하자 책임 등 다양한 파급 효과를 불러올 수 있다. 정부는 발주자 피해를 늘리고, 하자담보나 계약이행에 있어 위험이 증가하는 국적불명의 주계약자형 공동도급제도를 조속히 용도 폐기해야 할 것이다.
건설현장은 유사시의 군대 조직과 유사하다. 적기에 자재와 인력이 수배되어야 하고, 장비가 투입되어야 한다. 하도급자, 자재업자, 장비임대업자, 품질검사원 등 모든 조직원이 일사불란하게 움직여야 한다. 그렇지 않으면 공사현장이 제대로 돌아가지 못한다. 안전사고가 늘어나게 되고, 공사기간은 엿가락처럼 늘어나게 된다.
그런데 주계약자형 공동도급 하에서 전문업체는 종합건설업체로부터 하도급받는 것이 아니라 발주자로부터 직접 원도급을 받는 지위에 있다. 따라서 시공을 담당하는 전문업체가 종합건설업체의 지휘 통제 하에 들어오기 어렵다. 예를 들어 전문업체가 부실 공사를 하더라도 종합건설업체는 전문업체와 직접적인 계약 관계가 없기 때문에 현실적으로 이를 직접 제어할 수 없고, 원칙적으로 발주자에게 통보하여 처리해야 한다. 당연히 공기 지연과 부실공사 우려가 증가될 수밖에 없다.
공기 지연 및 하자 분쟁 해결 곤란
종합건설업체가 공사 전체를 도급받아 일부 공종의 시공을 전문업체에게 하도급한 경우에는 종합건설업체가 일괄적으로 계약 이행이나 하자담보책임을 부과받게 된다. 그러나 주계약자형 공동도급 하에서 전문업체가 발주자와 직접 계약을 맺었다면, 하도급자(Subcontractor)가 아니라 원도급자(Original Contractor)로서 지위가 발생한다. 당연히 계약 이행이나 하자에 대하여 전문업체가 독자적인 책임을 지는 것이 원칙이다. 종합건설업자에게는 공사스케줄링이 잘못되었거나 자신이 공급한 자재나 공사관리상 귀책이 있는 경우에 한하여 책임을 부과할 수 있을 것이다. 이는 민법이나 국가계약법 등에서도 명시하고 있는 사항이다.
따라서 전문업체가 시공한 부위의 하자에 대하여는 전문업체가 직접 책임을 져야 한다. 또 공기에 직접 영향을 미치는 주요 공정(Critical Path)에서 전문업체의 태만으로 공사가 지연되었다면 당연히 직접 책임을 부담해야 한다. 그럼에도 불구하고 현행 주계약자형 공동도급 운영지침에서는 시공 하자나 계약 미이행에 대하여 종합건설업체에 연대 책임을 부과하고 있는데, 이는 매우 불공정한 측면이 있다.
또 실제 운영 과정에서는 하자보수 책임을 규명하는 데 상당한 혼란이 우려된다. 종래의 원하도급 체계에서는 종합건설업체가 일괄 책임을 지게 되나, 주계약자형 공동도급에서는 책임 주체가 애매한 하자에 대해서는 분쟁이 발생하고, 하자 처리가 지연될 가능성이 높다. 결과적으로 발주자의 리스크가 크게 증가하고, 소비자의 피해가 늘어날 수밖에 없다.
하도급자를 모셔야 하는 입찰 제도
외국의 사례를 보더라도 공사관리자(Construction Manager)를 활용한 발주자 직영 체제는 일부 활용되고 있으나, 주계약자형 공동도급과 유사한 발주 형태는 찾아보기 어렵다. 얼마 전 미국연방조달청(GSA) 방문 시 주계약자형 공동도급제도에 대해 질문했더니 이해할 수 없는 제도라는 응답이었다. 국적 불명의 제도라는 것이다.
주계약자형 공동도급이 대두된 배경은 원하도급 간 상생 협력이다. 그런데 이는 전통적인 건설생산시스템, 즉 원하도급자의 지위를 둔 상태에서 상생협력이며 동일하게 원도급자가 된 상태에서는 상생 협력이 곤란하게 된다.
나아가 주계약자형 공동도급 체제에서는 원하도급 간 지위가 바뀌어, 오히려 기존의 하도급업체가 더 우월적 지위를 갖게 된 상태다. 신규 공사에 입찰하려 해도 공동으로 입찰에 참가할 전문업체를 구하지 못해 입찰을 포기하거나, 서로 모셔가려고 다투는 형국이다. 현장관리비도 전문업체가 받은 공사비에서 일부를 떼어 종합건설업체에 지급하고 있는 실정이다. 소대장이 연대장과 똑같은 지휘 권한을 갖는 형태이며, 더 나아가 상급자가 될 수 있는 상황에서 어떻게 공사 현장이 제대로 운영될지 우려스럽다.
어느 나라 사례를 살펴보더라도 종합건설업자가 계약이행이나 하자에 대하여 일관된 책임을 지고, 협력업체나 자재ㆍ장비업자를 고용하여 공사를 수행하는 것이 글로벌스탠더드이다. 하도급 관행에 문제가 있다면 당연히 하도급 관련 제도를 보완하여 대응하는 것이 필요하다. 하도급 관련 문제를 입찰 제도로 해결하려는 것은 건설생산체계의 근간을 뒤흔들 수 있으며, 이는 계약 이행이나 하자 책임 등 다양한 파급 효과를 불러올 수 있다. 정부는 발주자 피해를 늘리고, 하자담보나 계약이행에 있어 위험이 증가하는 국적불명의 주계약자형 공동도급제도를 조속히 용도 폐기해야 할 것이다.