<연구기관 레포트> 건설 하도급 불공정 개선 정책 평가 및 보완 방안
보도일자 2012-06-19
보도기관 건설경제
I. 문제 제기
‘건설산업의 상생 및 동반 성장’을 위한 정책 과제는 대부분은 ‘건설 하도급 불공정 개선 대책’의 형태로 시행되고 있다. 행정안전부가 2010년 1월 지자체 공사 중, 2억원 이상 100억원 미만 공사에 대해 주계약자 공동 도급 발주를 전면적으로 허용하였고, 서울특별시는 2011년 3월 ‘서울특별시 하도급 부조리 종합 대책’을 수립, ‘하도급 대금 직불 확대와 주계약자 공동 도급 발주 확대’를 주요과제로 선정하여 시행하고 있다. 또 서울특별시 의회는 2011년 10월 제정된 ‘서울특별시 공정 하도급 및 상생 협력에 관한 조례’에 ‘하도급 대금 직불 확대, 표준하도급계약서 사용 확대, 주계약자 공동 도급 발주 유도’ 등의 내용을 담고 있다.
Ⅱ. 주요 건설 하도급 불공정 개선 정책의 파급 효과 1. 주계약자 공동 도급 발주 공사의 급격한 증가
서울시 하도급 부조리 종합 대책의 시행으로 2011년 11월 현재 서울시 관내에서 발주된 주계약자 공동 도급 공사는 발주 건수를 기준으로는 2010년 총 21건에서 2011년 11월 현재 101건으로 전년 대비 380% 증가하였다. 발주 금액 기준으로는 2010년 약 528억원에서 2011년 현재 1126억원으로 전년 대비 113%가 증가하였다.
<표 1> 서울지역 주계약자 공동 도급 발주 현황
2. 지역 중소 종합건설업체 수주 축소
지역 중소 종합건설업체의 주요 수주 영역인 공공 토목 수주는 2010년 연간 약 40% 감소하였으며, 2011년 상반기도 전년 대비 32.9%가 감소하는 가운데 주계약자 공동도급 발주가 확대되어 중소 종합건설업체에 이중고로 작용하고 있다.
한국은행 발표 자료를 보면 2010년 종합건설업체의 매출액은 3.79% 감소하였으나 전문건설업체의 매출액은 4.85% 증가한 것으로 나타나 주계약자 공동 도급 확대 등이 종합건설업체의 수주 물량 감소 요인으로 작용한 것으로 보인다.
<표 2> 종합ㆍ전문 건설업체의 총 계약 실적 추이
Ⅲ. 주요 건설 하도급 불공정 개선 정책의 평가 및 문제점
1. 2차 하도급 불공정에 대한 인식 및 대책 미흡
고용노동부의 건설 현장 임금 체불 실태조사 발표(고용노동부, 2010년 12월) 결과를 보면 하도급업체의 체불 비율이 조사 업체 수 대비 80.7%, 체불 금액의 78.7%를 차지하는 것으로 조사되었다. 서울시 조사결과도 하도급자의 임금 체불 비율이 전체 임금체불의 87%를 차지하고 있다.
그러나 ‘하도급 불공정 개선’ 정책의 대부분이 원도급자 규제 중심으로 정책의 효율성이 매우 떨어지고 원도급업자인 종합건설업체에게 큰 부담이 되고 있다.
< 표 3 > 서울시 원도급 및 하도급업체 체불임금 비율
2. ‘상생 및 동반 성장’과 무관한 정책 수단 선택
‘하도급대금직불’, ‘주계약자 공동 도급 발주 제도’ 등은 하도급 불공정 개선 등의 정책적 효과는 미흡하고 오히려 건설공사의 시공 효율성을 저해한다.
하도급 대금 직불은 하도급 대금을 발주자로부터 직접 지급받은 하도급자의 부도 또는 잠적 등이 발생하는 경우, 근로자ㆍ자재ㆍ장비업자에 대한 대금 지급 문제를 해결할 방법이 없다. 현실적으로 전체 공사 완공에 책임이 있는 원도급자가 법적인 책임이 없음에도 불구하고 근로자ㆍ자재ㆍ장비업자에게 대금을 지급하는 경우가 다수 발생하고 있다.
주계약자 공동 도급은 전문건설업체가 종합건설업체와 수급체를 구성하여 공동 도급을 받으나 그 대가의 지급은 발주자로부터 받게 되어 현장에서 주계약자의 시공관리에 대한 조정 권한이 약화되고, 유기적 협력에 기초한 공사 수행이 어려워지는 공사의 효율성이 크게 저하된다. 특히, 주계약자인 종합건설업자 부도 시 구성원인 전문건설업자는 전문건설업의 성격상 계획ㆍ관리ㆍ조정 등 공사 수행 능력이 없어, 공기 지연과 이에 따른 시공물의 품질 저하 및 적기 공급이 어렵다. 현장에서는 문서상으로는 주계약자 공동 도급 방식으로 공사를 수행하고 실제로는 주계약자 공동 도급 방식으로 공사를 수행할 수 없어 일반 원하도급 공사와 같이 공사를 수행하는 경우도 확인하였다. 또한 주계약자 공동 도급은 공동 수급체 구성원으로서 원도급자의 지위에 있는 전문건설업자는 다른 전문건설업자에 불공정 하도급의 가능성이 매우 높다.
3. 일방적인 목표의 설정ㆍ추진
서울시 하도급 부조리 종합 대책은 하도급 대금 직불과 주계약자 공동 도급 발주 확대를 구체적인 계량적 목표치를 일방적으로 제시하고 있다. 주계약자공동도급제도는 2011년에는 25%, 2012년 이후는 50% 이상으로 확대할 계획이다. 하도급 대금 직불도 2012년 이후에는 90% 이상까지 확대하겠다는 계획이다.
제3자적인 대학 교수 등 관련 전문가들도 공사의 특성을 고려하지 않고 획일적인 목표치를 설정하여 일방적으로 밀어붙이는 식의 정책 시행은 바람직하지 않음을 지적하고 있다.
Ⅴ. 건설 하도급 불공정 개선 정책의 보완 방안
1. 하도급대금직불제도의 보완
하도급 대금 직불은 하도급 대금을 발주자로부터 직접 지급받은 하도급자의 부도 또는 잠적 등이 발생하는 경우, 노무자, 자재ㆍ장비업자에 대한 대금지급, 공사 지연 등의 문제를 해결할 수 있는 제도적 장치의 마련 후 확대되어야 한다.
2. 무분별한 주계약자 공동 도급 발주의 제한
주계약자공동도급제의 안정적인 정착과 행정 집행의 효율성 및 분쟁 예방을 위해 발주 요령(지침)을 제정하여야 한다. 다수 업체의 입찰 참가 기회 부여, 주계약자 관리 방식 발주 대상 공사 명확화(공정 분리, 공정간 연계성, 작업상 혼잡 등 문제가 없는 공사에 한해 발주 허용), 주계약자에게 주요 공종 시공 참여 및 참여 비율 보장, 시공협의체 구성 통한 분담 내용 및 책임 소재 명확화, 시공 효율성을 고려하여 단독 입찰 및 공동 수급체 구성 자율화 보장 등의 내용이 포함되어야 할 것이다.
3. 2차 하도급 불공정 해소를 위한 제도적 장치 마련
2차 하도급 불공정 해소를 위해 하도급 공사에 참여하는 인건비, 기계, 장비, 자재비를 하도급 업체에게 지급하지 말고 직접 공사를 하는 인력, 기계업자, 장비업자, 자재업자에게 직접 지급하는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 실제 현장에서도 노무자, 자재ㆍ장비업자 등은 하도급업자에게 대금을 지급하지 말고 직접 당사자에게 지급해 줄 것을 요구하고 있어 제도적 보완이 시급한 실정이다.
4. 일방적으로 제시된 정책 목표 수치의 철회
서울시 하도급 부조리 종합 대책에서 제시하고 있는 하도급 대금 직불과 주계약자 공동 도급 확대 등의 일방적 목표 수치를 철회하여 공사 및 현장의 특수성에 기초하여 발주자가 판단할 수 있도록 보완하여야 한다.
강운산 한국건설산업연구원 연구위원
‘건설산업의 상생 및 동반 성장’을 위한 정책 과제는 대부분은 ‘건설 하도급 불공정 개선 대책’의 형태로 시행되고 있다. 행정안전부가 2010년 1월 지자체 공사 중, 2억원 이상 100억원 미만 공사에 대해 주계약자 공동 도급 발주를 전면적으로 허용하였고, 서울특별시는 2011년 3월 ‘서울특별시 하도급 부조리 종합 대책’을 수립, ‘하도급 대금 직불 확대와 주계약자 공동 도급 발주 확대’를 주요과제로 선정하여 시행하고 있다. 또 서울특별시 의회는 2011년 10월 제정된 ‘서울특별시 공정 하도급 및 상생 협력에 관한 조례’에 ‘하도급 대금 직불 확대, 표준하도급계약서 사용 확대, 주계약자 공동 도급 발주 유도’ 등의 내용을 담고 있다.
Ⅱ. 주요 건설 하도급 불공정 개선 정책의 파급 효과 1. 주계약자 공동 도급 발주 공사의 급격한 증가
서울시 하도급 부조리 종합 대책의 시행으로 2011년 11월 현재 서울시 관내에서 발주된 주계약자 공동 도급 공사는 발주 건수를 기준으로는 2010년 총 21건에서 2011년 11월 현재 101건으로 전년 대비 380% 증가하였다. 발주 금액 기준으로는 2010년 약 528억원에서 2011년 현재 1126억원으로 전년 대비 113%가 증가하였다.
<표 1> 서울지역 주계약자 공동 도급 발주 현황
2. 지역 중소 종합건설업체 수주 축소
지역 중소 종합건설업체의 주요 수주 영역인 공공 토목 수주는 2010년 연간 약 40% 감소하였으며, 2011년 상반기도 전년 대비 32.9%가 감소하는 가운데 주계약자 공동도급 발주가 확대되어 중소 종합건설업체에 이중고로 작용하고 있다.
한국은행 발표 자료를 보면 2010년 종합건설업체의 매출액은 3.79% 감소하였으나 전문건설업체의 매출액은 4.85% 증가한 것으로 나타나 주계약자 공동 도급 확대 등이 종합건설업체의 수주 물량 감소 요인으로 작용한 것으로 보인다.
<표 2> 종합ㆍ전문 건설업체의 총 계약 실적 추이
Ⅲ. 주요 건설 하도급 불공정 개선 정책의 평가 및 문제점
1. 2차 하도급 불공정에 대한 인식 및 대책 미흡
고용노동부의 건설 현장 임금 체불 실태조사 발표(고용노동부, 2010년 12월) 결과를 보면 하도급업체의 체불 비율이 조사 업체 수 대비 80.7%, 체불 금액의 78.7%를 차지하는 것으로 조사되었다. 서울시 조사결과도 하도급자의 임금 체불 비율이 전체 임금체불의 87%를 차지하고 있다.
그러나 ‘하도급 불공정 개선’ 정책의 대부분이 원도급자 규제 중심으로 정책의 효율성이 매우 떨어지고 원도급업자인 종합건설업체에게 큰 부담이 되고 있다.
< 표 3 > 서울시 원도급 및 하도급업체 체불임금 비율
2. ‘상생 및 동반 성장’과 무관한 정책 수단 선택
‘하도급대금직불’, ‘주계약자 공동 도급 발주 제도’ 등은 하도급 불공정 개선 등의 정책적 효과는 미흡하고 오히려 건설공사의 시공 효율성을 저해한다.
하도급 대금 직불은 하도급 대금을 발주자로부터 직접 지급받은 하도급자의 부도 또는 잠적 등이 발생하는 경우, 근로자ㆍ자재ㆍ장비업자에 대한 대금 지급 문제를 해결할 방법이 없다. 현실적으로 전체 공사 완공에 책임이 있는 원도급자가 법적인 책임이 없음에도 불구하고 근로자ㆍ자재ㆍ장비업자에게 대금을 지급하는 경우가 다수 발생하고 있다.
주계약자 공동 도급은 전문건설업체가 종합건설업체와 수급체를 구성하여 공동 도급을 받으나 그 대가의 지급은 발주자로부터 받게 되어 현장에서 주계약자의 시공관리에 대한 조정 권한이 약화되고, 유기적 협력에 기초한 공사 수행이 어려워지는 공사의 효율성이 크게 저하된다. 특히, 주계약자인 종합건설업자 부도 시 구성원인 전문건설업자는 전문건설업의 성격상 계획ㆍ관리ㆍ조정 등 공사 수행 능력이 없어, 공기 지연과 이에 따른 시공물의 품질 저하 및 적기 공급이 어렵다. 현장에서는 문서상으로는 주계약자 공동 도급 방식으로 공사를 수행하고 실제로는 주계약자 공동 도급 방식으로 공사를 수행할 수 없어 일반 원하도급 공사와 같이 공사를 수행하는 경우도 확인하였다. 또한 주계약자 공동 도급은 공동 수급체 구성원으로서 원도급자의 지위에 있는 전문건설업자는 다른 전문건설업자에 불공정 하도급의 가능성이 매우 높다.
3. 일방적인 목표의 설정ㆍ추진
서울시 하도급 부조리 종합 대책은 하도급 대금 직불과 주계약자 공동 도급 발주 확대를 구체적인 계량적 목표치를 일방적으로 제시하고 있다. 주계약자공동도급제도는 2011년에는 25%, 2012년 이후는 50% 이상으로 확대할 계획이다. 하도급 대금 직불도 2012년 이후에는 90% 이상까지 확대하겠다는 계획이다.
제3자적인 대학 교수 등 관련 전문가들도 공사의 특성을 고려하지 않고 획일적인 목표치를 설정하여 일방적으로 밀어붙이는 식의 정책 시행은 바람직하지 않음을 지적하고 있다.
Ⅴ. 건설 하도급 불공정 개선 정책의 보완 방안
1. 하도급대금직불제도의 보완
하도급 대금 직불은 하도급 대금을 발주자로부터 직접 지급받은 하도급자의 부도 또는 잠적 등이 발생하는 경우, 노무자, 자재ㆍ장비업자에 대한 대금지급, 공사 지연 등의 문제를 해결할 수 있는 제도적 장치의 마련 후 확대되어야 한다.
2. 무분별한 주계약자 공동 도급 발주의 제한
주계약자공동도급제의 안정적인 정착과 행정 집행의 효율성 및 분쟁 예방을 위해 발주 요령(지침)을 제정하여야 한다. 다수 업체의 입찰 참가 기회 부여, 주계약자 관리 방식 발주 대상 공사 명확화(공정 분리, 공정간 연계성, 작업상 혼잡 등 문제가 없는 공사에 한해 발주 허용), 주계약자에게 주요 공종 시공 참여 및 참여 비율 보장, 시공협의체 구성 통한 분담 내용 및 책임 소재 명확화, 시공 효율성을 고려하여 단독 입찰 및 공동 수급체 구성 자율화 보장 등의 내용이 포함되어야 할 것이다.
3. 2차 하도급 불공정 해소를 위한 제도적 장치 마련
2차 하도급 불공정 해소를 위해 하도급 공사에 참여하는 인건비, 기계, 장비, 자재비를 하도급 업체에게 지급하지 말고 직접 공사를 하는 인력, 기계업자, 장비업자, 자재업자에게 직접 지급하는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 실제 현장에서도 노무자, 자재ㆍ장비업자 등은 하도급업자에게 대금을 지급하지 말고 직접 당사자에게 지급해 줄 것을 요구하고 있어 제도적 보완이 시급한 실정이다.
4. 일방적으로 제시된 정책 목표 수치의 철회
서울시 하도급 부조리 종합 대책에서 제시하고 있는 하도급 대금 직불과 주계약자 공동 도급 확대 등의 일방적 목표 수치를 철회하여 공사 및 현장의 특수성에 기초하여 발주자가 판단할 수 있도록 보완하여야 한다.
강운산 한국건설산업연구원 연구위원