현행 최저가 낙찰제도의 문제점과 대책방안(1)
보도일자
보도기관
현행 최저가 낙찰제도의 문제점과 대책방안
1. 현행 입찰제도 개요
1) 개 요
현재 국내 전체 산업에서 차지하는 건설업의 생산액(부가가치 기준) 비중은 1970년대 이후 다소의 진폭을 보이는 가운데 상승 추세를 지속하여 왔으나 1990년대 초반 GDP대비 총생산 비중의 12%대를 기점으로 하락 추세로 반전하여, 1997년 이후 하락 정도가 더욱 두드러지고 있다. 1999년 현재 건설업 생산액의 비중은 8.7%로서 제조업(32.6%)의 26.7%에 불과한 실정이다.
특히, 건설산업 중 공공사업에 투자되는 부분은 국민 경제 내에서 자본재 생산을 담당하고 있고 타 경제 부분에 비해 수요의 대부분이 정부의 정책에 의한 영향이 크므로 정부가 사실상 최대의 고객으로서의 역할을 수행하고 있다. 정부의 사회간접자본 투자 정책이나 경기 정책 등에 의해 수요가 크게 좌우된다는 얘기다. 또한 정부에서 제시하는 국토 관리 차원에서의 제반 정책도 토지와 같은 제한된 생산요소의 가용성에 크게 영향을 미침으로써 건설산업에 직접적인 영향을 미친다. 건설시장은 수요자 중심의 시장으로서 발주체계 및 제도에 매우 민감하며 공사 규모가 크고 그 수행에 장기간이 소요됨에 따라 건설산업의 수급여건이 여타 경제 부문에 비해서 금리나 자본의 가용성 등 금융부문의 변화에 크게 영향을 받게 되고 계속적인 여건 변화에 대응하여야만 하므로 위험도(Risk)가 큰 산업분야라 할 수 있다.
이러한 건설산업은 최종 제품(결과물)이 그 기능과 상황에 따라 각기 다른 성격을 갖는 유일한 제품이 되므로 완성품을 만들어 놓고 이를 평가받게 되는 제조업과는 매우 다른 특성을 갖고 있다. 일반적인 시장 경쟁원리에 의하면 생산자는 제품을 만들고 소비자가 이를 선택하는 권리를 갖게 되지만, 건설업에서는 만들고자 하는 제품(결과물)을 계획하고 평가하여 사전에 발주하게 된다. 물론 최근에는 주택사업 등에서는 제조업과 유사한 형태로 발전되고 있으나 일반적 공공사업에서의 건설산업은 제조업과는 매우 다른 특성을 보이게 된다.
이에 따라 건설업체에서는 만들고자 하는 최종 성과물을 사전에 수주하여야만 되므로 수주에 총력을 기울이게 되므로 건설 산업을 수주산업이라고 할 만큼 수주의 영향력은 건설산업에서 절대적인 요소가 된다. 따라서 수주의 근간이 되는 입찰제도의 합리적 개선은 건설산업의 합리적인 구조개편을 위한 기본적 방향이 된다고 할 수 있다.
2) 제도개선의 배경 및 목적
정부에서는 지난 2000년 4월‘건설산업 구조개편 방안’을 통해서 1,000억원 이상 초대형 공사부터 최저가낙찰제의 단계적인 도입 방침을 천명하였고, 2000년 8월에는‘건설업 경쟁력 강화대책’을 발표하여 2001년에 1,000억원 이상 PQ 공사, 2002년에 500억원 이상 공사, 2003년에 100억원 이상 공사에 대하여 단계적으로 최저낙찰가 제도를 확대·적용하기로 하였다. 이에 따라 2001년 2월 10일자로 국가계약법령 회계예규가 개정되었고 3월 9일자로 조달청의 입찰집행 기준이 개정되면서 최저가낙찰제 도입과 관련된 제도적 장치의 정비가 일단락 됐다. 3월 28일에는 첫 최저가낙찰제 적용 대상 공사의 입찰이 집행됐다.
정부에서 추진하고 있는 최저가낙찰제의 단계적 도입을 포함한 총체적인 입찰제도 개선방안을 제시하게 된 배경을 살펴보면, 입찰자 평가 기준의 변별력 저하에 따라 평가의 의미가 상실되고 기술력 보다는 또뽑기식 요행에 의한 저가 낙찰이 이루어지고 있는 기존의 적격심사제도를 개선하기 위함이다. 치열한 경쟁 유발에 의해 가격 경쟁력 없는 업체의 시장 퇴출시킴으로써 가장 싼 건설비로 시설물을 공급할 수 있도록 유도한다는 것이다.
또한 ‘건설산업 구조개편 방안’ 및 ‘건설업 경쟁력 강화대책’에서 도입하고자 한 최저가낙찰제 및 건설보증제도의 선진화 방안은 2001년부터 일정 점수 이상을 받은 업체에게 투찰 기회를 부여한 뒤 금융기관에서 발행한 이행 보증서를 첨부하도록 하는 국제 표준(Global Standard)적인 최저가낙찰제를 단계적으로 도입하는 것이다. 부실 업체의 덤핑 수주를 방지하기 위하여 건설 보증 기능을 강화하되, 그 방안으로 건설 보증 시장의 개방을 통하여 손해보험사, 민간 은행 등의 보증 시장 진입을 허용하고 조합으로부터 독립된 신용 평가 기관을 설립하여 신용 평가 기능을 대폭 강화하며 공사이행 보증을 활성화함으로써 전근대적인 시공 연대 보증을 단계적으로 축소하는 것이다.
따라서 최저가낙찰제 도입의 근본 취지는 낙후된 국내 입찰제도를 국제 표준화하고, 건설보증제도의 선진화와 시장 경쟁의 촉진을 통해 건설산업의 경쟁력을 강화하며, 정부의 공공건설 사업에 투자되는 재정비용을 최소화하며, 부실 건설업체의 수주 기회 축소 등 구조조정을 촉진하는데 있다고 볼 수 있다.
1. 현행 입찰제도 개요
1) 개 요
현재 국내 전체 산업에서 차지하는 건설업의 생산액(부가가치 기준) 비중은 1970년대 이후 다소의 진폭을 보이는 가운데 상승 추세를 지속하여 왔으나 1990년대 초반 GDP대비 총생산 비중의 12%대를 기점으로 하락 추세로 반전하여, 1997년 이후 하락 정도가 더욱 두드러지고 있다. 1999년 현재 건설업 생산액의 비중은 8.7%로서 제조업(32.6%)의 26.7%에 불과한 실정이다.
특히, 건설산업 중 공공사업에 투자되는 부분은 국민 경제 내에서 자본재 생산을 담당하고 있고 타 경제 부분에 비해 수요의 대부분이 정부의 정책에 의한 영향이 크므로 정부가 사실상 최대의 고객으로서의 역할을 수행하고 있다. 정부의 사회간접자본 투자 정책이나 경기 정책 등에 의해 수요가 크게 좌우된다는 얘기다. 또한 정부에서 제시하는 국토 관리 차원에서의 제반 정책도 토지와 같은 제한된 생산요소의 가용성에 크게 영향을 미침으로써 건설산업에 직접적인 영향을 미친다. 건설시장은 수요자 중심의 시장으로서 발주체계 및 제도에 매우 민감하며 공사 규모가 크고 그 수행에 장기간이 소요됨에 따라 건설산업의 수급여건이 여타 경제 부문에 비해서 금리나 자본의 가용성 등 금융부문의 변화에 크게 영향을 받게 되고 계속적인 여건 변화에 대응하여야만 하므로 위험도(Risk)가 큰 산업분야라 할 수 있다.
이러한 건설산업은 최종 제품(결과물)이 그 기능과 상황에 따라 각기 다른 성격을 갖는 유일한 제품이 되므로 완성품을 만들어 놓고 이를 평가받게 되는 제조업과는 매우 다른 특성을 갖고 있다. 일반적인 시장 경쟁원리에 의하면 생산자는 제품을 만들고 소비자가 이를 선택하는 권리를 갖게 되지만, 건설업에서는 만들고자 하는 제품(결과물)을 계획하고 평가하여 사전에 발주하게 된다. 물론 최근에는 주택사업 등에서는 제조업과 유사한 형태로 발전되고 있으나 일반적 공공사업에서의 건설산업은 제조업과는 매우 다른 특성을 보이게 된다.
이에 따라 건설업체에서는 만들고자 하는 최종 성과물을 사전에 수주하여야만 되므로 수주에 총력을 기울이게 되므로 건설 산업을 수주산업이라고 할 만큼 수주의 영향력은 건설산업에서 절대적인 요소가 된다. 따라서 수주의 근간이 되는 입찰제도의 합리적 개선은 건설산업의 합리적인 구조개편을 위한 기본적 방향이 된다고 할 수 있다.
2) 제도개선의 배경 및 목적
정부에서는 지난 2000년 4월‘건설산업 구조개편 방안’을 통해서 1,000억원 이상 초대형 공사부터 최저가낙찰제의 단계적인 도입 방침을 천명하였고, 2000년 8월에는‘건설업 경쟁력 강화대책’을 발표하여 2001년에 1,000억원 이상 PQ 공사, 2002년에 500억원 이상 공사, 2003년에 100억원 이상 공사에 대하여 단계적으로 최저낙찰가 제도를 확대·적용하기로 하였다. 이에 따라 2001년 2월 10일자로 국가계약법령 회계예규가 개정되었고 3월 9일자로 조달청의 입찰집행 기준이 개정되면서 최저가낙찰제 도입과 관련된 제도적 장치의 정비가 일단락 됐다. 3월 28일에는 첫 최저가낙찰제 적용 대상 공사의 입찰이 집행됐다.
정부에서 추진하고 있는 최저가낙찰제의 단계적 도입을 포함한 총체적인 입찰제도 개선방안을 제시하게 된 배경을 살펴보면, 입찰자 평가 기준의 변별력 저하에 따라 평가의 의미가 상실되고 기술력 보다는 또뽑기식 요행에 의한 저가 낙찰이 이루어지고 있는 기존의 적격심사제도를 개선하기 위함이다. 치열한 경쟁 유발에 의해 가격 경쟁력 없는 업체의 시장 퇴출시킴으로써 가장 싼 건설비로 시설물을 공급할 수 있도록 유도한다는 것이다.
또한 ‘건설산업 구조개편 방안’ 및 ‘건설업 경쟁력 강화대책’에서 도입하고자 한 최저가낙찰제 및 건설보증제도의 선진화 방안은 2001년부터 일정 점수 이상을 받은 업체에게 투찰 기회를 부여한 뒤 금융기관에서 발행한 이행 보증서를 첨부하도록 하는 국제 표준(Global Standard)적인 최저가낙찰제를 단계적으로 도입하는 것이다. 부실 업체의 덤핑 수주를 방지하기 위하여 건설 보증 기능을 강화하되, 그 방안으로 건설 보증 시장의 개방을 통하여 손해보험사, 민간 은행 등의 보증 시장 진입을 허용하고 조합으로부터 독립된 신용 평가 기관을 설립하여 신용 평가 기능을 대폭 강화하며 공사이행 보증을 활성화함으로써 전근대적인 시공 연대 보증을 단계적으로 축소하는 것이다.
따라서 최저가낙찰제 도입의 근본 취지는 낙후된 국내 입찰제도를 국제 표준화하고, 건설보증제도의 선진화와 시장 경쟁의 촉진을 통해 건설산업의 경쟁력을 강화하며, 정부의 공공건설 사업에 투자되는 재정비용을 최소화하며, 부실 건설업체의 수주 기회 축소 등 구조조정을 촉진하는데 있다고 볼 수 있다.