공사의 분리발주와 경제적 효율성
보도일자 2003-04-30
보도기관 한국건설신문
최근 소방시설공사의 분리발주가 의원입법으로 추진되고 있고 설비협회도 기계설비공사의 분리발주 확대를 요구하는 등 공공공사의 분리발주문제가 관심을 끌고 있다.
현행 국가계약법은 원칙적으로 공사의 분할계약을 금지하고 있으나 예외적으로 일괄계약이 부적합한 경우에 분할계약을 인정하고 있다.
여기에 해당하는 공사는 다른 법률에 의거 분리발주할 수 있도록 규정된 공사, 공사의 성질이나 규모 등에 비추어 분할시공이 효율적인 공사, 하자책임구분이 용이하고 공정관리에 지장이 없는 공사 등이다. 현재 다른 법률에 의거 분리발주가 의무화된 공사는 전기공사와 정보통신공사 등이 있다.
분리발주 vs 통합발주
공사의 분리발주를 지지하는 측에서는 가장 큰 이유로 부실시공의 방지를 들고 있다. 통합발주되는 경우 전체공사를 수주한 일반건설업자가 해당 부분공사를 저가로 하도급 주기 때문에 이 부분의 부실가능성이 높아진다고 주장하고 있다.
따라서 부분공사를 직접 수행하는 업체들이 발주자로부터 직접 공사를 수주하면 실제 공사비 투입액이 많아져 부실시공을 방지할 수 있다는 논리이다.
이에 반해 분리발주를 반대하는 측은 분리발주시의 발주자 계약관리 부담 증가, 효율적인 공정관리의 어려움, 사고·하자발생시 책임소재 불분명 등을 반대 이유로 내세우고 있다. 이들은 부실시공을 방지하기 위해서는 분리발주 제도가 아닌 감리·감독 등 다른 측면에서 접근해야 한다고 보고 있다.
미국의 Wicks 법
분리발주를 둘러싼 논란은 우리나라에만 있는 현상은 아니다. 미국에서도 발견되는데, 대표적인 것으로 Wicks법으로 불리는 뉴욕주의 일반지방자치법(General Municipal Law) 101조를 들 수 있다.
Wicks법은 주내 자치단체가 건축공사를 발주하는 경우 배관·가스관공사, 냉난방공사, 전기·조
명공사 등 3개 공종 공사의 분리발주를 의무화하고 있다. 1921년부터 도입된 Wicks법은 이들 3개 공종을 분리발주함으로써 이 분야 전문건설업자간 경쟁을 촉진하는 한편 통합발주시 일반건설업자가 가져가는 몫(이윤)을 배제하여 공사비를 절감하자는데 그 목적이 있다.
Wicks법이 과연 당초 취지를 달성하는 지를 둘러싸고 과거 십수년간 논란이 끊이지 않고 있다. 이를 반영하여 동법의 적용면제 내지 폐지를 요구하는 법안이 거의 매년 뉴욕주의회에 상정되고 있는 실정이다.
예컨대 뉴욕시의 경우, 1988년 학교건축공사와 관련하여 Wicks법 적용을 면제받아 현재 통합발주를 실시하고 있다. 뉴욕시 학교건설당국(SCA: School Construction Authority)은 통합발주 실시 이후 학교건축비용이 종전보다 13% 하락하였다는 평가를 내놓고 있다.
분리발주제도의 경제적 효과
앞서 보았듯이 통합발주와 분리발주제도는 나름대로의 장점을 지니고 있어 우열을 가리기 쉽지 않은 것처럼 보인다. 이러한 경우 가장 좋은 방법은 객관적인 분석을 통하여 양 제도의 효과를 측정해보는 것이다.
분리발주제도의 경제적 효과와 관련된 대표적인 연구로는 1997년 미국국립경제연구소에서 출판된 보고서 「계약형태와 조달비용: 건설공사 의무 분리발주제도의 효과」를 들 수 있다.
연구결과 분리발주된 공사는 통합발주된 유사공사에 비하여 6~8% 건설비가 높으며 소규모공사일수록 분리발주제도로 인한 공사비인상효과가 큰 것으로 나타났다. 또한 분리발주제도는 건축물의 품질면에서 뚜렷한 우위를 보여주지 못한 반면 공기는 통합발주된 공사에 비하여 평균 두배가 소요된 것으로 나타났다.
이러한 분석에 기초하여 동 보고서는 분리발주제도가 건설비용을 절감한다는 당초 취지와는 정 반대로 발주자에게 비효율을 강요하는 규제조치라고 결론을 내리고 있다.
최근 국내에서의 분리발주 확대요구 움직임은 경제적 효율성의 관점이 아닌 관련 업계의 이해관계 보호차원에서 추진되는 성격이 짙다. 관련 업계에서는 분리발주 확대 주장의 논거로 부실시공 방지를 들고 있으나 통합발주가 부실시공 가능성을 높인다는 가설이 미국의 연구사례에서는 부정되고 있다.
경제적 효율성의 관점에서 볼 때 분리발주 여부는 발주자의 재량에 맡기는 것이 최선일 것이다. 해당 공사의 특성을 잘 알고 있으며 일차적 이해관계를 가진 발주자가 가장 합리적인 판단을 할 것이기 때문이다.
분리발주를 의무화하는 제도는 미국의 사례에서 보듯이 건설생산성의 향상에 역행할 가능성이 높다.
통합발주냐 혹은 분리발주냐를 결정하는 기준은 어디까지나 경제적 효율성에서 찾아야지 관련 업계의 이해관계 보호에서 찾아서는 안 될 것이다.
현행 국가계약법은 원칙적으로 공사의 분할계약을 금지하고 있으나 예외적으로 일괄계약이 부적합한 경우에 분할계약을 인정하고 있다.
여기에 해당하는 공사는 다른 법률에 의거 분리발주할 수 있도록 규정된 공사, 공사의 성질이나 규모 등에 비추어 분할시공이 효율적인 공사, 하자책임구분이 용이하고 공정관리에 지장이 없는 공사 등이다. 현재 다른 법률에 의거 분리발주가 의무화된 공사는 전기공사와 정보통신공사 등이 있다.
분리발주 vs 통합발주
공사의 분리발주를 지지하는 측에서는 가장 큰 이유로 부실시공의 방지를 들고 있다. 통합발주되는 경우 전체공사를 수주한 일반건설업자가 해당 부분공사를 저가로 하도급 주기 때문에 이 부분의 부실가능성이 높아진다고 주장하고 있다.
따라서 부분공사를 직접 수행하는 업체들이 발주자로부터 직접 공사를 수주하면 실제 공사비 투입액이 많아져 부실시공을 방지할 수 있다는 논리이다.
이에 반해 분리발주를 반대하는 측은 분리발주시의 발주자 계약관리 부담 증가, 효율적인 공정관리의 어려움, 사고·하자발생시 책임소재 불분명 등을 반대 이유로 내세우고 있다. 이들은 부실시공을 방지하기 위해서는 분리발주 제도가 아닌 감리·감독 등 다른 측면에서 접근해야 한다고 보고 있다.
미국의 Wicks 법
분리발주를 둘러싼 논란은 우리나라에만 있는 현상은 아니다. 미국에서도 발견되는데, 대표적인 것으로 Wicks법으로 불리는 뉴욕주의 일반지방자치법(General Municipal Law) 101조를 들 수 있다.
Wicks법은 주내 자치단체가 건축공사를 발주하는 경우 배관·가스관공사, 냉난방공사, 전기·조
명공사 등 3개 공종 공사의 분리발주를 의무화하고 있다. 1921년부터 도입된 Wicks법은 이들 3개 공종을 분리발주함으로써 이 분야 전문건설업자간 경쟁을 촉진하는 한편 통합발주시 일반건설업자가 가져가는 몫(이윤)을 배제하여 공사비를 절감하자는데 그 목적이 있다.
Wicks법이 과연 당초 취지를 달성하는 지를 둘러싸고 과거 십수년간 논란이 끊이지 않고 있다. 이를 반영하여 동법의 적용면제 내지 폐지를 요구하는 법안이 거의 매년 뉴욕주의회에 상정되고 있는 실정이다.
예컨대 뉴욕시의 경우, 1988년 학교건축공사와 관련하여 Wicks법 적용을 면제받아 현재 통합발주를 실시하고 있다. 뉴욕시 학교건설당국(SCA: School Construction Authority)은 통합발주 실시 이후 학교건축비용이 종전보다 13% 하락하였다는 평가를 내놓고 있다.
분리발주제도의 경제적 효과
앞서 보았듯이 통합발주와 분리발주제도는 나름대로의 장점을 지니고 있어 우열을 가리기 쉽지 않은 것처럼 보인다. 이러한 경우 가장 좋은 방법은 객관적인 분석을 통하여 양 제도의 효과를 측정해보는 것이다.
분리발주제도의 경제적 효과와 관련된 대표적인 연구로는 1997년 미국국립경제연구소에서 출판된 보고서 「계약형태와 조달비용: 건설공사 의무 분리발주제도의 효과」를 들 수 있다.
연구결과 분리발주된 공사는 통합발주된 유사공사에 비하여 6~8% 건설비가 높으며 소규모공사일수록 분리발주제도로 인한 공사비인상효과가 큰 것으로 나타났다. 또한 분리발주제도는 건축물의 품질면에서 뚜렷한 우위를 보여주지 못한 반면 공기는 통합발주된 공사에 비하여 평균 두배가 소요된 것으로 나타났다.
이러한 분석에 기초하여 동 보고서는 분리발주제도가 건설비용을 절감한다는 당초 취지와는 정 반대로 발주자에게 비효율을 강요하는 규제조치라고 결론을 내리고 있다.
최근 국내에서의 분리발주 확대요구 움직임은 경제적 효율성의 관점이 아닌 관련 업계의 이해관계 보호차원에서 추진되는 성격이 짙다. 관련 업계에서는 분리발주 확대 주장의 논거로 부실시공 방지를 들고 있으나 통합발주가 부실시공 가능성을 높인다는 가설이 미국의 연구사례에서는 부정되고 있다.
경제적 효율성의 관점에서 볼 때 분리발주 여부는 발주자의 재량에 맡기는 것이 최선일 것이다. 해당 공사의 특성을 잘 알고 있으며 일차적 이해관계를 가진 발주자가 가장 합리적인 판단을 할 것이기 때문이다.
분리발주를 의무화하는 제도는 미국의 사례에서 보듯이 건설생산성의 향상에 역행할 가능성이 높다.
통합발주냐 혹은 분리발주냐를 결정하는 기준은 어디까지나 경제적 효율성에서 찾아야지 관련 업계의 이해관계 보호에서 찾아서는 안 될 것이다.