낙찰률과 수익성
보도일자 2004-01-26
보도기관 일간건설
◇낙찰률과 수익성을 둘러싼 논쟁
근래 건설 정책과 제도는 큰 변화를 겪고 있다. 이는 건설제도의 총체적인 규제개선을 통해 건설산업의 공정한 시장경쟁을 촉진하고 품질확보 및 부실공사 방지, 국제경쟁력을 제고하기 위한 노력을 그 배경으로 하고 있다.
이중 최저가낙찰제 확대와 저가심의제 도입과 관련 시민단체를 중심으로 공공공사의 낙찰률과 수익성에 대한 문제가 제기되고 있다. 이 논의의 핵심은 최저가낙찰제 공사의 낙찰률과 턴키공사의 낙찰률을 비교, 최저가낙찰제 공사에서 나타나는 낙찰률을 업체의 실제 공사원가로 간주하는 것이며 적격심사공사나 턴키공사에서 나타나는 상대적으로 높은 낙찰률을 폭리라고 주장하는 것이다.
실제 2001년부터 1천억원 이상 PQ대상공사에 적용된 최저가낙찰제는 평균낙찰률이 65％ 정도에 머물렀으나 적격심사는 대략 75∼87％, 턴키는 90％를 상회하는 낙찰률을 보였다. 그러나 업계는 이러한 시민단체의 주장에 대해 최저가낙찰제의 낙찰률이 공사원가가 아니며 턴키공사의 높은 낙찰률은 턴키 고유의 성격에서 기인하는 것임을 주장해 왔다.
이러한 논리의 대립에서 결국 핵심은 ‘현실적으로 낙찰률이 업체의 공사원가에 따라 결정되는가’와 ‘최저가낙찰제 공사의 낙찰률이 실제 공사의 원가이며 턴키공사의 높은 낙찰률은 폭리인가’에 맞춰진다.
◇낙찰률이 공사원가에 의해 결정되는가?
위의 질문에 답하기 위해서는 현행 낙찰제도별로 낙찰금액 결정이 어떻게 이뤄지는 지를 고찰할 필요가 있다. 현재 낙찰률 결정에 있어 공사원가가 아닌 제도적 요인이 미치는 영향을 검토함으로써 낙찰률이 현실적으로 공사원가에 의해 결정되는지 여부를 판단할 수 있기 때문이다.
우선 적격심사에서는 제도적으로 낙찰하한율이 규정돼 있으며 공사 수주를 위해서는 낙찰하한율에 입찰해야 하기 때문에 업체의 공사원가와 무관하게 낙찰률이 결정된다. 따라서 적격심사에서의 낙찰률은 업체의 공사원가 및 수익성과 무관하며 순전히 제도적인 요인에 의해 결정되는 것이다.
다음으로 최저가낙찰제에서는 업체의 실행예산에 따라 수익성을 고려해 입찰하는 것이 당연하나 현실은 그렇지 않다. 최저가낙찰제의 평균낙찰률 65％는 수주를 위한 가격에 입찰한 결과 형성된 낙찰률일 뿐이며 실제로는 적자를 감소하고 저가낙찰을 하고 있는 것으로 파악된다. 저가낙찰을 하는 이유는 사업 포트폴리오 구성상 여타 사업부문과의 균형을 도모하기 위해서, 건설업의 영위를 위해 반드시 필요한 시공실적의 확보를 위해서, 신규시장 진출을 위한 시공실적 확보를 위해서, 토목사업 부문을 유지하기 위해서 등으로 볼 수 있다. 즉 최저가낙찰제의 낙찰률은 건설산업의 수주 구조와 업체의 전사적 수익전략이라는 측면에서 공사원가와 무관하게 결정되는 것이다.
마지막으로 설계·시공 일괄입찰제도, 즉 턴키공사의 높은 낙찰률은 이 제도가 갖고 있는 방법론적 특성에서 기인하며 제도적 차원에서 턴키공사의 낙찰률이 높아지는 주요한 원인은 다음과 같다. 첫째, 턴키공사는 설계도면에 근거한 예정가격이 산출되지 않기 때문에 일반공사에 비해 발주단가가 낮게 평가되는 사례가 많다. 둘째, 우리나라의 턴키제도는 예산을 고정시켜 놓고 높은 수준의 고급설계를 원하는 ‘Fixed Budget·Best Design’ 방식으로 운용되고 있기 때문에 공사예산금액을 입찰금액으로 하고 설계의 질을 높이는 데 치중해 왔다. 세째, 제반 리스크의 관리와 사업관리비용이 필요하며 설계변경이 되지 않으므로 일종의 예비비 성격의 금액이 추가된다.
이상의 고찰에서 볼 때 적격심사공사, 최저가낙찰제 공사, 턴키공사를 막론하고 제도 측면에서 현재 공공공사 낙찰률은 공사원가와 별개의 논리로 결정되고 있다고 할 수 있다. 즉 제도적 측면에서 볼 때 현재의 낙찰률은 공사원가 및 수익성에 의해 결정되는 것이라기보다 입·낙찰제도 자체의 요인에 영향을 받고 있는 것이다. 따라서 최저가낙찰제 공사의 낮은 낙찰률 및 턴키공사나 적격심사공사의 상대적으로 높은 낙찰률도 수주업체의 공사원가로 볼 수는 없는 것이다.
◇턴키공사의 낙찰률은 폭리인가?
사례를 통해 공공공사 낙찰률과 수익성의 관계를 검토하는 있어 핵심은 턴키공사의 높은 낙찰률이 실제 높은 수익으로 연결되고 있는지 여부이다.
낙찰률과 수익성에 관한 논쟁의 최종 귀착점이 턴키공사의 높은 낙찰률에 있기 때문이다.
대형업체들을 대상으로 각 턴키공사별 낙찰률과 수익성간의 관계를 검토한 결과, 상당수의 공사는 높은 낙찰률에도 불구하고 적자를 보고 있는 것으로 파악됐다. 이 같은 결과는 턴키공사의 낙찰률이 최저가낙찰제 공사에 비해 상대적으로 높아도 그 높은 낙찰률이 높은 수익으로 직결되지 않음을 반증하는 것으로 볼
근래 건설 정책과 제도는 큰 변화를 겪고 있다. 이는 건설제도의 총체적인 규제개선을 통해 건설산업의 공정한 시장경쟁을 촉진하고 품질확보 및 부실공사 방지, 국제경쟁력을 제고하기 위한 노력을 그 배경으로 하고 있다.
이중 최저가낙찰제 확대와 저가심의제 도입과 관련 시민단체를 중심으로 공공공사의 낙찰률과 수익성에 대한 문제가 제기되고 있다. 이 논의의 핵심은 최저가낙찰제 공사의 낙찰률과 턴키공사의 낙찰률을 비교, 최저가낙찰제 공사에서 나타나는 낙찰률을 업체의 실제 공사원가로 간주하는 것이며 적격심사공사나 턴키공사에서 나타나는 상대적으로 높은 낙찰률을 폭리라고 주장하는 것이다.
실제 2001년부터 1천억원 이상 PQ대상공사에 적용된 최저가낙찰제는 평균낙찰률이 65％ 정도에 머물렀으나 적격심사는 대략 75∼87％, 턴키는 90％를 상회하는 낙찰률을 보였다. 그러나 업계는 이러한 시민단체의 주장에 대해 최저가낙찰제의 낙찰률이 공사원가가 아니며 턴키공사의 높은 낙찰률은 턴키 고유의 성격에서 기인하는 것임을 주장해 왔다.
이러한 논리의 대립에서 결국 핵심은 ‘현실적으로 낙찰률이 업체의 공사원가에 따라 결정되는가’와 ‘최저가낙찰제 공사의 낙찰률이 실제 공사의 원가이며 턴키공사의 높은 낙찰률은 폭리인가’에 맞춰진다.
◇낙찰률이 공사원가에 의해 결정되는가?
위의 질문에 답하기 위해서는 현행 낙찰제도별로 낙찰금액 결정이 어떻게 이뤄지는 지를 고찰할 필요가 있다. 현재 낙찰률 결정에 있어 공사원가가 아닌 제도적 요인이 미치는 영향을 검토함으로써 낙찰률이 현실적으로 공사원가에 의해 결정되는지 여부를 판단할 수 있기 때문이다.
우선 적격심사에서는 제도적으로 낙찰하한율이 규정돼 있으며 공사 수주를 위해서는 낙찰하한율에 입찰해야 하기 때문에 업체의 공사원가와 무관하게 낙찰률이 결정된다. 따라서 적격심사에서의 낙찰률은 업체의 공사원가 및 수익성과 무관하며 순전히 제도적인 요인에 의해 결정되는 것이다.
다음으로 최저가낙찰제에서는 업체의 실행예산에 따라 수익성을 고려해 입찰하는 것이 당연하나 현실은 그렇지 않다. 최저가낙찰제의 평균낙찰률 65％는 수주를 위한 가격에 입찰한 결과 형성된 낙찰률일 뿐이며 실제로는 적자를 감소하고 저가낙찰을 하고 있는 것으로 파악된다. 저가낙찰을 하는 이유는 사업 포트폴리오 구성상 여타 사업부문과의 균형을 도모하기 위해서, 건설업의 영위를 위해 반드시 필요한 시공실적의 확보를 위해서, 신규시장 진출을 위한 시공실적 확보를 위해서, 토목사업 부문을 유지하기 위해서 등으로 볼 수 있다. 즉 최저가낙찰제의 낙찰률은 건설산업의 수주 구조와 업체의 전사적 수익전략이라는 측면에서 공사원가와 무관하게 결정되는 것이다.
마지막으로 설계·시공 일괄입찰제도, 즉 턴키공사의 높은 낙찰률은 이 제도가 갖고 있는 방법론적 특성에서 기인하며 제도적 차원에서 턴키공사의 낙찰률이 높아지는 주요한 원인은 다음과 같다. 첫째, 턴키공사는 설계도면에 근거한 예정가격이 산출되지 않기 때문에 일반공사에 비해 발주단가가 낮게 평가되는 사례가 많다. 둘째, 우리나라의 턴키제도는 예산을 고정시켜 놓고 높은 수준의 고급설계를 원하는 ‘Fixed Budget·Best Design’ 방식으로 운용되고 있기 때문에 공사예산금액을 입찰금액으로 하고 설계의 질을 높이는 데 치중해 왔다. 세째, 제반 리스크의 관리와 사업관리비용이 필요하며 설계변경이 되지 않으므로 일종의 예비비 성격의 금액이 추가된다.
이상의 고찰에서 볼 때 적격심사공사, 최저가낙찰제 공사, 턴키공사를 막론하고 제도 측면에서 현재 공공공사 낙찰률은 공사원가와 별개의 논리로 결정되고 있다고 할 수 있다. 즉 제도적 측면에서 볼 때 현재의 낙찰률은 공사원가 및 수익성에 의해 결정되는 것이라기보다 입·낙찰제도 자체의 요인에 영향을 받고 있는 것이다. 따라서 최저가낙찰제 공사의 낮은 낙찰률 및 턴키공사나 적격심사공사의 상대적으로 높은 낙찰률도 수주업체의 공사원가로 볼 수는 없는 것이다.
◇턴키공사의 낙찰률은 폭리인가?
사례를 통해 공공공사 낙찰률과 수익성의 관계를 검토하는 있어 핵심은 턴키공사의 높은 낙찰률이 실제 높은 수익으로 연결되고 있는지 여부이다.
낙찰률과 수익성에 관한 논쟁의 최종 귀착점이 턴키공사의 높은 낙찰률에 있기 때문이다.
대형업체들을 대상으로 각 턴키공사별 낙찰률과 수익성간의 관계를 검토한 결과, 상당수의 공사는 높은 낙찰률에도 불구하고 적자를 보고 있는 것으로 파악됐다. 이 같은 결과는 턴키공사의 낙찰률이 최저가낙찰제 공사에 비해 상대적으로 높아도 그 높은 낙찰률이 높은 수익으로 직결되지 않음을 반증하는 것으로 볼