건설업계의 자율적인 의사결정에 의한 하도급계열화가 바람직
보도일자 2002-02-19
보도기관 건교신문
건설생산과정은 기획, 설계단계에서부터 시공단계에 이르기까지 다양한 건설주체들의 참여를 필요로 한다. 특히, 시공과정에서 공사를 수주한 일반건설업자는 전문공종 공사를 전문건설업자에게 하도급 주어 공사를 시행하는 것이 일반적이기 때문에 원·하도급업자간의 적절한 관계설정이 공사의 성공적 수행을 위하여 매우 중요하다. 본고에서는 국내 건설시장의 하도급 실태를 살펴보고 관련 정책을 검토해 보기로 한다.
건설협회와 전문건설협회에서 공식적으로 발표된 통계를 이용하여 산출한 2000년 건설 하도급비율은 39%에 이른다. 이는 일반건설업체 전체의 기성실적 가운데 39%가 전문건설업자에 의한 하도급 공사를 통하여 이루어졌음을 뜻하는 것이다. 하도급비율은 90년대 들어 지속적으로 증가하여 10년전과 비하여 17%포인트 상승하였다. 공종별 하도급비율을 보면 50개 이상의 공종 가운데 2개 공종공사의 경우 하도급비율이 30%를 밑돌 뿐 나머지는 30%를 초과하고 있다.
한편, 하도급비율은 원공사의 발주기관에 따라 차이를 보이고 있다. 공공단체 발주공사의 하도급비율이 81%로 가장 높은 편이고 지자체 발주공사와 정부기관 발주공사의 하도급비율은 각각 49%, 38%를 보여주고 있다. 반면, 민간발주공사의 하도급비율은 33%로 공공 발주공사에 비하여 낮은 수준을 보여주고 있다.
건설하도급 분쟁은 주로 대금지급과 관련하여 발생하고 있다. 공정거래위원회에서 조사한 결과에 따르면 건설분야의 하도급대금 현금결제 비율(2001년)은 60%로서 오히려 제조업의 45%보다 높게 나타나고 있다. 하도급 대금 어음의 평균 결제기간 면에서도 건설업의 경우 60일 이하의 어음 비중이 44%를 차지하여 제조업과 비슷한 수준을 보이고 있다. 공정위의 조사에 따르면 건설산업의 하도급법 위반비율은 제조업과 유사한 수준인 것으로 나타나고 있다.
지금까지 정부는 하도급업자 보호 및 부실시공 방지 등의 명분으로 건설 원·하도급관계를 엄격하게 규제하여 왔다. 원·하도급관계에 영향을 미치는 제도로는 일반·전문업종간 겸업금지, 일괄하도급 및 재하도급 금지, 의무하도급제도, 부대입찰제 등을 들 수 있다. 이들 규제조치들은 대부분 실효성을 상실하고 있으며 오히려 규제조치를 회피하기 위한 편법·불법 행위를 조장하는 등의 부작용을 낳고 있다.
일반건설업자와 전문건설업자간의 겸업제한 제도는 당초 중소기업인 전문건설업체를 보호하기 위하여 도입되었다. 그러나, 건설산업의 업역이 겸업제한제도에 의하여 고착화되면서 많은 문제를 야기시키고 있음은 잘 알려져 있다. 겸업제한으로 인하여 건설생산단계에서 업역간 정보의 단절현상이 발생하여 건설생산의 효율성이 떨어지고 있으며 발주자가 원하는 다양한 형태의 건설사업기능을 수행하는 건설기업의 출현이 불가능해지고 있다. 또한 겸업제한제도가 진입장벽 역할을 하여 일부 업역에서는 rent(독점적 이윤)가 발생하고 이를 보전하기 위한 움직임도 나타나고 있는 실정이다. 건설생산의 효율성을 제고하기 위해서는 겸업제한을 폐지하여 건설기업으로 하여금 최적의 사업범위(business boundary)를 스스로 선택할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.
한편, 의무하도급 제도는 일반건설업자로 하여금 일정 비율에 상당하는 금액의 공사를 전문건설업자에게 의무적으로 하도급주게 하는 제도이다. 현재 의무하도급비율은 1건 공사의 도급금액이 20억원 이상 30억원 미만일 경우 20%, 30억원 이상일 경우에는 30%이다.
그러나, 앞서 살펴 보았듯이 건설산업의 하도급비율은 이미 의무하도급비율을 넘어서고 있어 규제부과의 실효성이 없어진 상태이다. 건설생산의 효율성을 달성하기 위해서는 일반건설업자가 공종에 따라 최적의 하도급시공 비율을 결정할 수 있어야 한다. 강요되는 하도급비율은 기업의 최적 의사결정을 가로 막을 가능성이 있기 때문이다.
과거 건설하도급 관련 규제조치들이 도입될 당시에는 이를 정당화할 수 있는 여건이 존재했었다. 그러나, 이제는 전문건설업체중에서도 대형기업이 출현하고 있으며 불공정 하도급거래는 공정거래법에 의하여 단속되고 있는 등 여건이 크게 변화하였다. 더욱이 건설생산체계의 효율화를 위해서 건설기업 스스로 최적의 의사결정을 할 수 있도록 각종 규제를 폐지하는 것이 바람직한 시점이다. 따라서 다른 업종의 하도급관계에 비하여 건설하도급 관계를 특별히 규제할 이유는 없다고 본다. 이제부터는 건설 원·하도급관계도 정부의 규제 대신 보이지 않는 손(invisible hand)에 맡기는 것이 보다 효율적인 결과를 가져다 줄 것이다.
이러한 관점에서 정부에서 정책적으로 추진하고 있는 하도급 계열화제도도 재검토할 필요가 있다고 본다. 하도급계열화의 목적은 일반건설업자와 전문건설업자간의 신뢰를 바탕으로<
건설협회와 전문건설협회에서 공식적으로 발표된 통계를 이용하여 산출한 2000년 건설 하도급비율은 39%에 이른다. 이는 일반건설업체 전체의 기성실적 가운데 39%가 전문건설업자에 의한 하도급 공사를 통하여 이루어졌음을 뜻하는 것이다. 하도급비율은 90년대 들어 지속적으로 증가하여 10년전과 비하여 17%포인트 상승하였다. 공종별 하도급비율을 보면 50개 이상의 공종 가운데 2개 공종공사의 경우 하도급비율이 30%를 밑돌 뿐 나머지는 30%를 초과하고 있다.
한편, 하도급비율은 원공사의 발주기관에 따라 차이를 보이고 있다. 공공단체 발주공사의 하도급비율이 81%로 가장 높은 편이고 지자체 발주공사와 정부기관 발주공사의 하도급비율은 각각 49%, 38%를 보여주고 있다. 반면, 민간발주공사의 하도급비율은 33%로 공공 발주공사에 비하여 낮은 수준을 보여주고 있다.
건설하도급 분쟁은 주로 대금지급과 관련하여 발생하고 있다. 공정거래위원회에서 조사한 결과에 따르면 건설분야의 하도급대금 현금결제 비율(2001년)은 60%로서 오히려 제조업의 45%보다 높게 나타나고 있다. 하도급 대금 어음의 평균 결제기간 면에서도 건설업의 경우 60일 이하의 어음 비중이 44%를 차지하여 제조업과 비슷한 수준을 보이고 있다. 공정위의 조사에 따르면 건설산업의 하도급법 위반비율은 제조업과 유사한 수준인 것으로 나타나고 있다.
지금까지 정부는 하도급업자 보호 및 부실시공 방지 등의 명분으로 건설 원·하도급관계를 엄격하게 규제하여 왔다. 원·하도급관계에 영향을 미치는 제도로는 일반·전문업종간 겸업금지, 일괄하도급 및 재하도급 금지, 의무하도급제도, 부대입찰제 등을 들 수 있다. 이들 규제조치들은 대부분 실효성을 상실하고 있으며 오히려 규제조치를 회피하기 위한 편법·불법 행위를 조장하는 등의 부작용을 낳고 있다.
일반건설업자와 전문건설업자간의 겸업제한 제도는 당초 중소기업인 전문건설업체를 보호하기 위하여 도입되었다. 그러나, 건설산업의 업역이 겸업제한제도에 의하여 고착화되면서 많은 문제를 야기시키고 있음은 잘 알려져 있다. 겸업제한으로 인하여 건설생산단계에서 업역간 정보의 단절현상이 발생하여 건설생산의 효율성이 떨어지고 있으며 발주자가 원하는 다양한 형태의 건설사업기능을 수행하는 건설기업의 출현이 불가능해지고 있다. 또한 겸업제한제도가 진입장벽 역할을 하여 일부 업역에서는 rent(독점적 이윤)가 발생하고 이를 보전하기 위한 움직임도 나타나고 있는 실정이다. 건설생산의 효율성을 제고하기 위해서는 겸업제한을 폐지하여 건설기업으로 하여금 최적의 사업범위(business boundary)를 스스로 선택할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.
한편, 의무하도급 제도는 일반건설업자로 하여금 일정 비율에 상당하는 금액의 공사를 전문건설업자에게 의무적으로 하도급주게 하는 제도이다. 현재 의무하도급비율은 1건 공사의 도급금액이 20억원 이상 30억원 미만일 경우 20%, 30억원 이상일 경우에는 30%이다.
그러나, 앞서 살펴 보았듯이 건설산업의 하도급비율은 이미 의무하도급비율을 넘어서고 있어 규제부과의 실효성이 없어진 상태이다. 건설생산의 효율성을 달성하기 위해서는 일반건설업자가 공종에 따라 최적의 하도급시공 비율을 결정할 수 있어야 한다. 강요되는 하도급비율은 기업의 최적 의사결정을 가로 막을 가능성이 있기 때문이다.
과거 건설하도급 관련 규제조치들이 도입될 당시에는 이를 정당화할 수 있는 여건이 존재했었다. 그러나, 이제는 전문건설업체중에서도 대형기업이 출현하고 있으며 불공정 하도급거래는 공정거래법에 의하여 단속되고 있는 등 여건이 크게 변화하였다. 더욱이 건설생산체계의 효율화를 위해서 건설기업 스스로 최적의 의사결정을 할 수 있도록 각종 규제를 폐지하는 것이 바람직한 시점이다. 따라서 다른 업종의 하도급관계에 비하여 건설하도급 관계를 특별히 규제할 이유는 없다고 본다. 이제부터는 건설 원·하도급관계도 정부의 규제 대신 보이지 않는 손(invisible hand)에 맡기는 것이 보다 효율적인 결과를 가져다 줄 것이다.
이러한 관점에서 정부에서 정책적으로 추진하고 있는 하도급 계열화제도도 재검토할 필요가 있다고 본다. 하도급계열화의 목적은 일반건설업자와 전문건설업자간의 신뢰를 바탕으로<