왜 최고가치 낙찰제도인가
보도일자 2006-02-02
보도기관 한국건설신문
지난 한해동안 끊임없는 논란거리였던 최저가낙찰제가 올해부터 300억원 이상 모든 공사로 확대됐다.
이에 따라 2004년 기준으로 총 44조 5천억원의 공공공사 중 14.89%인 6조 6천억원이 새롭게 최저가 낙찰제 공사로 발주된다. 기존에 최저가 낙찰제 공사로 발주된 500억원 이상 PQ 공사 11조 2천억원(25.3%)와 합치면 전체 물량의 40.19%인 17조 8천억원 정도를 점하게 된다. 실질적으로 최저가 낙찰제가 공공공사 발주의 표준이 되는 것이다.
현재 최저가 낙찰제의 핵심 문제는 입찰가격의 적정성을 판단하는 저가심의제도가 제대로 작동하지 않는 상황에서 지속적으로 저가 낙찰이 이루어진다는 것이다. 따라서 최저가 낙찰제가 확대되면 건설업계에서는 수익성에 대한 문제가 제기될 수밖에 없고, 실효성 있는 저가심의제를 통해 무분별한 저가 낙찰을 막아야 한다는 점은 당연하다.
■최고가치 낙찰제도의 개념
조달제도에서 최고가치는 최저가와 함께 조달에 있어 낙찰자를 선정하는 기본 개념의 하나이다.
여러 국가에서 그 표현은 모두 다르지만 낙찰자 선정 기준으로서 최저가와 함께 최고가치의 개념을 제시하고 있다.
대표적으로, 유럽연합지침(EU Directives)에서는 낙찰기준으로서 ‘최저가(lowest price)’와 ‘경제적으로 가장 유리한 입찰(the most economically advantageous offer)’을 제시하고 있으며, 경제적으로 가장 유리한 입찰을 선정하기 위한 방법론, 즉 최고가치 낙찰제도로서 경쟁적 대화 절차(Competitive Dialogue Procedure)를 제시한다.
미국의 연방조달규정(FAR)에서는 발주자가 요구하는 입찰조건을 충족하는 자로서 공사이행능력이 있다고 판단되는 자중 최저가 입찰자이거나, 협상(negotiation)을 통해 가격과 기술적 요소들을 종합적으로 판단하여 발주자에게 가장 유리한 입찰자를 낙찰자로 선정하도록 규정하고 있다. 그리고 최고가치를 달성하기 위한 낙찰제도로는 ‘협상에 의한 계약(Contract by Negotiation)’을 제시하고 있다.
조달에서 이러한 최고가치의 의미는 두가지로 요약된다.
하나는 미국의 연방조달규정에서 제시하듯이 “정부조달 결과물이 발주자가 요구하는 총체적인 이익을 극대화”하는 것이다.
그리고 다른 하나는 영국의 예에서와 같이 총생애주기비용(whole life cycle costs)에 입각하여 발주자의 총비용을 최소화하는 것이다. 즉, 최고가치는 발주자의 이익을 극대화하거나 비용을 최소화하여 투자효율성(Value for Money)을 극대화하는 가치를 말한다.
이러한 개념의 배경에는 ‘비용(cost)'' 개념의 전환이 자리 잡고 있다.
최고가치에서의 비용은 입찰 당시의 비용인 시공비가 아니라 유지관리 및 수명까지를 포함한 총생애주기비용이다.
최저가 낙찰제를 통해 시공비를 낮추더라도 유지관리비나 수명주기가 짧은 시설물을 양산하게 된다면 투자효율성을 확보하기 어렵고, 시설물의 설계에서 시공, 유지관리 및 최종 폐기시점에 이르기까지의 비용을 모두 합한 총생애주기비용은 더 높을 수 있다는 기본적 시각에서 출발한 것이다.
이에 따라 총생애주기비용의 절감을 위한 입낙찰제도 개선작업이 추진되었으며, 그 결과 최저가 낙찰제를 대신하여 최고가치 낙찰방식의 활용도가 갈수록 높아지고 있다.
유럽의 경쟁적 대화방식, 미국의 협상에 의한 계약방식, 영국의 Best Value 및 Achieving Excellence, 일본의 종합평가낙찰방식 등 소위 선진국에서는 모두 이러한 최고가치 낙찰제도를 운영하고 있으나 그 구체적인 적용 형태 및 낙찰자 선정방법은 모두 상이하다. 다만 그 공통적인 원칙은 가격뿐만 아니라 기술 등 비가격 요소도 낙찰기준으로서 고려한다는 것이다.
여기서 주목할 부분은 최고가치 낙찰제도에서 평가하는 기술요소는 당해 공사에만 적용되는 사항이라는 점이다.
최고가치 낙찰제도로 볼 수 있는 우리나라의 턴키입찰제도를 예로 들면, 설계평가는 기술요소로서 최고가치를 평가하는 요소가 되지만 수행능력의 경우는 당해 공사에 한정된 요소가 아니기 때문에 최고가치 평가의 요건이 되지 못한다.
따라서 적격심사제도는 최고가치 낙찰제도에 해당되지 않는다. 적격심사제도에서 평가하는 비가격요소는 업체의 과거 실적 등을 평가할 뿐, 당해 공사(project specific)에 적합한 기술적 요소에 대해 제안되거나 평가하는 부분이 존재하지 않기 때문이다.
■최고가치 낙찰제도 도입의 필요성
궁극적으로 최고가치 낙찰제도로 가야 하는 이유는 자명하다. 건설관련 규제의 개선에 있어 국제표준의 도입을 통한 건설산업의 선진화는 확고부동한 지향점이기 때문이다.
최고가치 낙찰제도는 새로운 국제표준이자 가장 효율적인 제도로 평가받고 있다.
영국, 미국, 일본 등 소위 선진국의 입낙찰제도는 90년대 중반부터 시
이에 따라 2004년 기준으로 총 44조 5천억원의 공공공사 중 14.89%인 6조 6천억원이 새롭게 최저가 낙찰제 공사로 발주된다. 기존에 최저가 낙찰제 공사로 발주된 500억원 이상 PQ 공사 11조 2천억원(25.3%)와 합치면 전체 물량의 40.19%인 17조 8천억원 정도를 점하게 된다. 실질적으로 최저가 낙찰제가 공공공사 발주의 표준이 되는 것이다.
현재 최저가 낙찰제의 핵심 문제는 입찰가격의 적정성을 판단하는 저가심의제도가 제대로 작동하지 않는 상황에서 지속적으로 저가 낙찰이 이루어진다는 것이다. 따라서 최저가 낙찰제가 확대되면 건설업계에서는 수익성에 대한 문제가 제기될 수밖에 없고, 실효성 있는 저가심의제를 통해 무분별한 저가 낙찰을 막아야 한다는 점은 당연하다.
■최고가치 낙찰제도의 개념
조달제도에서 최고가치는 최저가와 함께 조달에 있어 낙찰자를 선정하는 기본 개념의 하나이다.
여러 국가에서 그 표현은 모두 다르지만 낙찰자 선정 기준으로서 최저가와 함께 최고가치의 개념을 제시하고 있다.
대표적으로, 유럽연합지침(EU Directives)에서는 낙찰기준으로서 ‘최저가(lowest price)’와 ‘경제적으로 가장 유리한 입찰(the most economically advantageous offer)’을 제시하고 있으며, 경제적으로 가장 유리한 입찰을 선정하기 위한 방법론, 즉 최고가치 낙찰제도로서 경쟁적 대화 절차(Competitive Dialogue Procedure)를 제시한다.
미국의 연방조달규정(FAR)에서는 발주자가 요구하는 입찰조건을 충족하는 자로서 공사이행능력이 있다고 판단되는 자중 최저가 입찰자이거나, 협상(negotiation)을 통해 가격과 기술적 요소들을 종합적으로 판단하여 발주자에게 가장 유리한 입찰자를 낙찰자로 선정하도록 규정하고 있다. 그리고 최고가치를 달성하기 위한 낙찰제도로는 ‘협상에 의한 계약(Contract by Negotiation)’을 제시하고 있다.
조달에서 이러한 최고가치의 의미는 두가지로 요약된다.
하나는 미국의 연방조달규정에서 제시하듯이 “정부조달 결과물이 발주자가 요구하는 총체적인 이익을 극대화”하는 것이다.
그리고 다른 하나는 영국의 예에서와 같이 총생애주기비용(whole life cycle costs)에 입각하여 발주자의 총비용을 최소화하는 것이다. 즉, 최고가치는 발주자의 이익을 극대화하거나 비용을 최소화하여 투자효율성(Value for Money)을 극대화하는 가치를 말한다.
이러한 개념의 배경에는 ‘비용(cost)'' 개념의 전환이 자리 잡고 있다.
최고가치에서의 비용은 입찰 당시의 비용인 시공비가 아니라 유지관리 및 수명까지를 포함한 총생애주기비용이다.
최저가 낙찰제를 통해 시공비를 낮추더라도 유지관리비나 수명주기가 짧은 시설물을 양산하게 된다면 투자효율성을 확보하기 어렵고, 시설물의 설계에서 시공, 유지관리 및 최종 폐기시점에 이르기까지의 비용을 모두 합한 총생애주기비용은 더 높을 수 있다는 기본적 시각에서 출발한 것이다.
이에 따라 총생애주기비용의 절감을 위한 입낙찰제도 개선작업이 추진되었으며, 그 결과 최저가 낙찰제를 대신하여 최고가치 낙찰방식의 활용도가 갈수록 높아지고 있다.
유럽의 경쟁적 대화방식, 미국의 협상에 의한 계약방식, 영국의 Best Value 및 Achieving Excellence, 일본의 종합평가낙찰방식 등 소위 선진국에서는 모두 이러한 최고가치 낙찰제도를 운영하고 있으나 그 구체적인 적용 형태 및 낙찰자 선정방법은 모두 상이하다. 다만 그 공통적인 원칙은 가격뿐만 아니라 기술 등 비가격 요소도 낙찰기준으로서 고려한다는 것이다.
여기서 주목할 부분은 최고가치 낙찰제도에서 평가하는 기술요소는 당해 공사에만 적용되는 사항이라는 점이다.
최고가치 낙찰제도로 볼 수 있는 우리나라의 턴키입찰제도를 예로 들면, 설계평가는 기술요소로서 최고가치를 평가하는 요소가 되지만 수행능력의 경우는 당해 공사에 한정된 요소가 아니기 때문에 최고가치 평가의 요건이 되지 못한다.
따라서 적격심사제도는 최고가치 낙찰제도에 해당되지 않는다. 적격심사제도에서 평가하는 비가격요소는 업체의 과거 실적 등을 평가할 뿐, 당해 공사(project specific)에 적합한 기술적 요소에 대해 제안되거나 평가하는 부분이 존재하지 않기 때문이다.
■최고가치 낙찰제도 도입의 필요성
궁극적으로 최고가치 낙찰제도로 가야 하는 이유는 자명하다. 건설관련 규제의 개선에 있어 국제표준의 도입을 통한 건설산업의 선진화는 확고부동한 지향점이기 때문이다.
최고가치 낙찰제도는 새로운 국제표준이자 가장 효율적인 제도로 평가받고 있다.
영국, 미국, 일본 등 소위 선진국의 입낙찰제도는 90년대 중반부터 시