저가하도급 심사대상 줄여야
보도일자 2006-05-02
보도기관 일간건설신문
국무조정실 규제개혁단은 2005년 11월 22일 「건설산업규제 합리화 방안」을 발표하였다. 이 방안 중에는 저가 하도급 심사 제도를 합리화하여야 한다는 내용이 포함되어 있다. 저가 하도급 심사 제도란 발주자가 하도급 계약 금액이 해당 공사 원도급 공사금액의 일정 비율(현행은 82%) 미만 시 하수급인의 시공능력, 하도급 계약 내용의 적정성 등을 심사하여 일정 점수(현행 85점) 미만 시 원도급자에게 하도급자 변경을 요구하는 제도이다.
저가 하도급 심사 제도의 문제점
저가 하도급 심사 제도는 다음과 같은 문제점을 갖고 있다. 첫째, 저가 하도급 심사 제도는 하도급자 간의 경쟁을 제한하는 반경쟁적 규제이다. 대부분의 원도급자는 특별한 경우를 제외하고는 경쟁 입찰에 의한 최저가 입찰자를 낙찰자로 선정하고 계약 금액을 결정하고 있다. 그럼에도 불구하고 하도급 계약 금액을 원도급 금액의 일정 비율 이상이 되도록 요구하는 것은 경쟁 입찰 방법을 인정하지 않는 규제이다. 경쟁입찰을 인정하지 않으면 가격 경쟁력이 있는 하도급업체가 낙찰에서 배제되어 퇴출될 수도 있다.
둘째, 공종의 하도급 계약 금액의 하한선을 획일적으로 원도급 계약 금액의 일정 비율로 정하는 것은 가격은 시장 상황에 따라 변하는 것이라는 특성을 무시한 규제이다. 시장 경제에서 가격은 하도급 계약 당시의 하도급자의 자산 전속성(예를 들어, 특허 유무), 시장 상황 등에 따라 변한다. 동일한 공사라도 개별 하도급 계약 시기는 상이하므로 하도급 계약 시기에 따라 원도급 가격 대비 하도급 가격의 비율이 변할 수 있다. 시장 경제의 이러한 특징을 무시하고 하도급 계약 금액을 일률적으로 원도급 계약 금액의 일정 비율로 정하는 것은 시장 경제의 가격 기능을 무시하는 규제이다.
셋째, 모든 공종의 하도급 계약 금액의 하한선이 획일적으로 원도급 금액의 일정 비율 이상으로 운용되는 하도급 저가 심사 제도는 비현실적인 규제이다. 하도급 공사 금액은 공사의 종류에 따라 원도급 공사 금액의 100%를 초과하는 경우가 있는가 하면, 82% 미만이 될 수도 있다. 따라서 원도급 금액의 일정 비율 미만의 하도급 금액을 인정하지 않으면 계약 당사자들은 이중계약서를 체결하게 마련이어서 경영투명성을 저해하게 된다.
찬성론에 대한 평가
하도급 가격의 적정성 심사를 주장하는 사람들은 여러 가지 근거를 제시하며 하도급 가격의 적정성 심사의 필요성을 주장하고 있다. 이를 요약하면 다음과 같은 3가지로 요약될 수 있다. 첫째는 하도급 계약 관계는 원도급자가 하도급자보다 우월적 지위에 있기 때문에 하도급 가격의 적정성을 심사하는 제도가 필요하다고 주장이고 둘째는 공공공사의 경우 원도급자가 발주자로부터 예정 가격에 대한 일정 비율 상당의 가격을 보장받고 있는 만큼 하도급자도 원도급자로부터 가격을 보장받아야 한다는 주장이다. 또한, 저가 하도급이면 하도급자의 공사수행능력이나 하도급 공사의 품질 확보에 문제가 있다는 주장이다.
먼저 하도급 계약에서 원도급자가 하도급자보다 우월적 지위에 있다는 주장을 평가하여 보자. 쌍방 계약에서 우월적 지위란 일방이 다른 상대방에 비교해서 계약 금액 등 계약 조건을 결정할 때 유리한 위치에 있는가로 해석할 수 있다. 이러한 원도급자의 우월적 지위란 하도급 시장이 원도급자가 소수이고 하도급자가 다수인 수요 독과점 구조인 경우에 있을 수 있다. 그러나 산업 전체로 볼 때 건설산업은 독과점 산업이 아니므로 하도급자도 다수의 원도급자와 하도급 계약을 체결하여 공사를 체결할 수 있다. 산업 전체에서 원도급자가 하도급자에 비해서 독과점적 지위를 의미하는 우월적 지위를 갖는다고 볼 수 없다.
또한, 우월적 지위 여부를 기업 규모가 큰 기업이 규모가 작은 기업보다 우월적 지위가 있다고 해석할 수 있다. 그러나 원도급자가 반드시 하도급자보다 기업 규모면에서 크지 않아 원도급자가 하도급자보다 본질적으로 기업 규모면에서 우월적 지위에 있다고는 할 수 없다. 이와 같이 건설산업에 있어서 하도급 거래는 원도급자가 수요 독과점적인 위치에 있지도 않고, 항상 규모 면에서 크지도 않으므로 원도급자가 하도급자에 비해서 우월적 지위에 있다고 볼 수 없다.
다만, 원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하나의 하도급자를 선정하므로 원도급자가 하도급자에 비해서 우월적 지위가 특정한 하도급 계약 체결 과정에서 존재한다고는 할 수 있다. 그렇다고 하더러도 원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하도급자를 선정할 수 있으므로 하도급 계약금액을 원도급 계약 금액의 일정 비율 이상으로 보장하여야 한다는 주장은 설득력이 없다. 왜냐하면, 하도급 계약 금액을 원도급 계약 금액의 일정 비율 이상으로 보장하는 것은 원도급자가 다수의
저가 하도급 심사 제도의 문제점
저가 하도급 심사 제도는 다음과 같은 문제점을 갖고 있다. 첫째, 저가 하도급 심사 제도는 하도급자 간의 경쟁을 제한하는 반경쟁적 규제이다. 대부분의 원도급자는 특별한 경우를 제외하고는 경쟁 입찰에 의한 최저가 입찰자를 낙찰자로 선정하고 계약 금액을 결정하고 있다. 그럼에도 불구하고 하도급 계약 금액을 원도급 금액의 일정 비율 이상이 되도록 요구하는 것은 경쟁 입찰 방법을 인정하지 않는 규제이다. 경쟁입찰을 인정하지 않으면 가격 경쟁력이 있는 하도급업체가 낙찰에서 배제되어 퇴출될 수도 있다.
둘째, 공종의 하도급 계약 금액의 하한선을 획일적으로 원도급 계약 금액의 일정 비율로 정하는 것은 가격은 시장 상황에 따라 변하는 것이라는 특성을 무시한 규제이다. 시장 경제에서 가격은 하도급 계약 당시의 하도급자의 자산 전속성(예를 들어, 특허 유무), 시장 상황 등에 따라 변한다. 동일한 공사라도 개별 하도급 계약 시기는 상이하므로 하도급 계약 시기에 따라 원도급 가격 대비 하도급 가격의 비율이 변할 수 있다. 시장 경제의 이러한 특징을 무시하고 하도급 계약 금액을 일률적으로 원도급 계약 금액의 일정 비율로 정하는 것은 시장 경제의 가격 기능을 무시하는 규제이다.
셋째, 모든 공종의 하도급 계약 금액의 하한선이 획일적으로 원도급 금액의 일정 비율 이상으로 운용되는 하도급 저가 심사 제도는 비현실적인 규제이다. 하도급 공사 금액은 공사의 종류에 따라 원도급 공사 금액의 100%를 초과하는 경우가 있는가 하면, 82% 미만이 될 수도 있다. 따라서 원도급 금액의 일정 비율 미만의 하도급 금액을 인정하지 않으면 계약 당사자들은 이중계약서를 체결하게 마련이어서 경영투명성을 저해하게 된다.
찬성론에 대한 평가
하도급 가격의 적정성 심사를 주장하는 사람들은 여러 가지 근거를 제시하며 하도급 가격의 적정성 심사의 필요성을 주장하고 있다. 이를 요약하면 다음과 같은 3가지로 요약될 수 있다. 첫째는 하도급 계약 관계는 원도급자가 하도급자보다 우월적 지위에 있기 때문에 하도급 가격의 적정성을 심사하는 제도가 필요하다고 주장이고 둘째는 공공공사의 경우 원도급자가 발주자로부터 예정 가격에 대한 일정 비율 상당의 가격을 보장받고 있는 만큼 하도급자도 원도급자로부터 가격을 보장받아야 한다는 주장이다. 또한, 저가 하도급이면 하도급자의 공사수행능력이나 하도급 공사의 품질 확보에 문제가 있다는 주장이다.
먼저 하도급 계약에서 원도급자가 하도급자보다 우월적 지위에 있다는 주장을 평가하여 보자. 쌍방 계약에서 우월적 지위란 일방이 다른 상대방에 비교해서 계약 금액 등 계약 조건을 결정할 때 유리한 위치에 있는가로 해석할 수 있다. 이러한 원도급자의 우월적 지위란 하도급 시장이 원도급자가 소수이고 하도급자가 다수인 수요 독과점 구조인 경우에 있을 수 있다. 그러나 산업 전체로 볼 때 건설산업은 독과점 산업이 아니므로 하도급자도 다수의 원도급자와 하도급 계약을 체결하여 공사를 체결할 수 있다. 산업 전체에서 원도급자가 하도급자에 비해서 독과점적 지위를 의미하는 우월적 지위를 갖는다고 볼 수 없다.
또한, 우월적 지위 여부를 기업 규모가 큰 기업이 규모가 작은 기업보다 우월적 지위가 있다고 해석할 수 있다. 그러나 원도급자가 반드시 하도급자보다 기업 규모면에서 크지 않아 원도급자가 하도급자보다 본질적으로 기업 규모면에서 우월적 지위에 있다고는 할 수 없다. 이와 같이 건설산업에 있어서 하도급 거래는 원도급자가 수요 독과점적인 위치에 있지도 않고, 항상 규모 면에서 크지도 않으므로 원도급자가 하도급자에 비해서 우월적 지위에 있다고 볼 수 없다.
다만, 원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하나의 하도급자를 선정하므로 원도급자가 하도급자에 비해서 우월적 지위가 특정한 하도급 계약 체결 과정에서 존재한다고는 할 수 있다. 그렇다고 하더러도 원도급자가 다수의 하도급자 중에서 하도급자를 선정할 수 있으므로 하도급 계약금액을 원도급 계약 금액의 일정 비율 이상으로 보장하여야 한다는 주장은 설득력이 없다. 왜냐하면, 하도급 계약 금액을 원도급 계약 금액의 일정 비율 이상으로 보장하는 것은 원도급자가 다수의