건설동향브리핑 710호
출판일 2019-05-27
연구원 CERIK
서울시는 지난 2010년 ‘하도급 불공정 행위 근절을 위한 대책 수립’ 이후 현재까지 매년 건설 하도급 불공정 행위 근절 대책을 수립하고 관련 정책을 계속 추진해 옴.
- 2010~2019년까지 단순 누적 기준 121개 정책을 입안(신규 및 개선)해 원·하도급 간 불공정 행위 방지를 위한 다양한 시정(市政)을 추진함(<표 1> 참조).
- 특히, 2016년 ‘건설업 혁신 대책 수립(시장 방침 제324호)’을 통해 하도급 不공정, 근로자 不안, 건설현장 不실공사 개선(3不 대책)과 관련된 노력을 계속해서 추진해 오고 있음.
- 최근에는 원·하도급 거래 관계뿐만 아니라 생산체계 하위 단계인 건설근로자 및 건설기계·장비 대여업자에게까지 불공정 행위 방지를 위한 정책 영역을 확대 추진하고 있음.
광역 지자체 중 최초·최다 건설 하도급 전담 조직 운영(2011년 이후) 및 원·하도급 간 불공정 행위를 개선하기 위한 일관된 정책을 추진해 온 서울시는 다음과 같은 성과를 달성함.
- 첫째, 지난 10년간 일관된 정책 추진으로 역내 하도급 불공정 행위가 급감함(하도급대금 직불제 2009년 73.3% → 2018년 100%, 표준하도급계약서 사용률 2010년 73% → 2018년 100% 등).
- 둘째, 별도의 전담 조직 운영을 통해 건설 하도급 관련 각종 정책을 중앙정부보다 선도적으로 발굴·적용함. 특히, 건설공사 대금 구분지급 확인 시스템(대금e바로)의 구축 및 사용 의무화와 임금 체불 방지 관련 자체 규정의 선도적 제정·시행으로 법제화를 견인하고 전국 확산 계기를 마련함.
- 셋째, 부족한 전문 역량 및 관리·감독 인력 수를 극복하기 위한 하도급호민관, 명예호민관 제도 도입 등 전문성 강화를 위한 각종 시책을 추진하여 정책의 실효성을 극대화하는 기반을 마련함.
지난 10년간 서울시에서 중앙정부 정책을 앞선 규제 강화 중심의 정책 발굴과 행정지도 강화, 그리고 실효성이 담보되지 못한 제도의 무리한 도입 등이 이루어진 점은 아쉬움.
- 타 광역 지자체를 비롯한 공공 발주기관의 경우 그 필요성에 대해 회의적 시각을 갖고 있고, 업역 간의 갈등의 여지가 상존하는 ‘주계약자 공동도급제’의 확대 시행(공종분리 검증위원회 의무화 및 부계약자 시공 비율 50% 초과 등)과 ‘기계·설비 공종의 분리발주 우선 추진’ 등이 대표적 사례임.
- ‘원사업자=甲, 수급사업자=乙’ 프레임으로 인해 실제 건설생산 체계 내에서 발생하는 다양한 불공정 행위 개선(발주자의 적정공사비 미지급 등)은 외면한 채 원·하도급 간 불공정 거래 행위 개선을 위한 각종 규제를 강화하였기에 이는 결국 원사업자 일방의 피해 감수만을 요구한 것임. 일례로 건설근로자의 적정임금 보장을 위해 최근 LH를 비롯한 중앙정부 시범사업의 경우 원사업자 도급액 내 직접노무비를 추가 지급하는 정책을 함께 추진하고 있으나, 서울시의 경우 이를 배제한 채 시중노임단가 이상의 건설근로자 임금 지급만을 요구함.
향후 서울시는 관련된 정책 추진시 기존 규제 중심의 정책 운용에서 탈피하여 상호 합리적 시각을 전제한 예방 중심의 정책으로 패러다임을 변화시켜야 함.
- 또한, 중앙정부 관련 정책의 변화 방향을 고려하여 정책 추진의 속도 또한 조절해야 하며, 정책의 범위 또한 건설생산 체계 전반에 걸친 불공정 행위 개선으로 그 범위를 확대하여야 할 것임. 이를 위해 지난 2017년부터 산업 내 불공정 관행 개선 및 갑을 관계 개혁을 위해 생산체계 전반을 대상으로 개선 활동을 추진하고 있는 LH공사의 ‘건설문화 혁신’ 활동의 벤치마킹 또한 고려할 수 있을 것임.
- 2010~2019년까지 단순 누적 기준 121개 정책을 입안(신규 및 개선)해 원·하도급 간 불공정 행위 방지를 위한 다양한 시정(市政)을 추진함(<표 1> 참조).
- 특히, 2016년 ‘건설업 혁신 대책 수립(시장 방침 제324호)’을 통해 하도급 不공정, 근로자 不안, 건설현장 不실공사 개선(3不 대책)과 관련된 노력을 계속해서 추진해 오고 있음.
- 최근에는 원·하도급 거래 관계뿐만 아니라 생산체계 하위 단계인 건설근로자 및 건설기계·장비 대여업자에게까지 불공정 행위 방지를 위한 정책 영역을 확대 추진하고 있음.
광역 지자체 중 최초·최다 건설 하도급 전담 조직 운영(2011년 이후) 및 원·하도급 간 불공정 행위를 개선하기 위한 일관된 정책을 추진해 온 서울시는 다음과 같은 성과를 달성함.
- 첫째, 지난 10년간 일관된 정책 추진으로 역내 하도급 불공정 행위가 급감함(하도급대금 직불제 2009년 73.3% → 2018년 100%, 표준하도급계약서 사용률 2010년 73% → 2018년 100% 등).
- 둘째, 별도의 전담 조직 운영을 통해 건설 하도급 관련 각종 정책을 중앙정부보다 선도적으로 발굴·적용함. 특히, 건설공사 대금 구분지급 확인 시스템(대금e바로)의 구축 및 사용 의무화와 임금 체불 방지 관련 자체 규정의 선도적 제정·시행으로 법제화를 견인하고 전국 확산 계기를 마련함.
- 셋째, 부족한 전문 역량 및 관리·감독 인력 수를 극복하기 위한 하도급호민관, 명예호민관 제도 도입 등 전문성 강화를 위한 각종 시책을 추진하여 정책의 실효성을 극대화하는 기반을 마련함.
지난 10년간 서울시에서 중앙정부 정책을 앞선 규제 강화 중심의 정책 발굴과 행정지도 강화, 그리고 실효성이 담보되지 못한 제도의 무리한 도입 등이 이루어진 점은 아쉬움.
- 타 광역 지자체를 비롯한 공공 발주기관의 경우 그 필요성에 대해 회의적 시각을 갖고 있고, 업역 간의 갈등의 여지가 상존하는 ‘주계약자 공동도급제’의 확대 시행(공종분리 검증위원회 의무화 및 부계약자 시공 비율 50% 초과 등)과 ‘기계·설비 공종의 분리발주 우선 추진’ 등이 대표적 사례임.
- ‘원사업자=甲, 수급사업자=乙’ 프레임으로 인해 실제 건설생산 체계 내에서 발생하는 다양한 불공정 행위 개선(발주자의 적정공사비 미지급 등)은 외면한 채 원·하도급 간 불공정 거래 행위 개선을 위한 각종 규제를 강화하였기에 이는 결국 원사업자 일방의 피해 감수만을 요구한 것임. 일례로 건설근로자의 적정임금 보장을 위해 최근 LH를 비롯한 중앙정부 시범사업의 경우 원사업자 도급액 내 직접노무비를 추가 지급하는 정책을 함께 추진하고 있으나, 서울시의 경우 이를 배제한 채 시중노임단가 이상의 건설근로자 임금 지급만을 요구함.
향후 서울시는 관련된 정책 추진시 기존 규제 중심의 정책 운용에서 탈피하여 상호 합리적 시각을 전제한 예방 중심의 정책으로 패러다임을 변화시켜야 함.
- 또한, 중앙정부 관련 정책의 변화 방향을 고려하여 정책 추진의 속도 또한 조절해야 하며, 정책의 범위 또한 건설생산 체계 전반에 걸친 불공정 행위 개선으로 그 범위를 확대하여야 할 것임. 이를 위해 지난 2017년부터 산업 내 불공정 관행 개선 및 갑을 관계 개혁을 위해 생산체계 전반을 대상으로 개선 활동을 추진하고 있는 LH공사의 ‘건설문화 혁신’ 활동의 벤치마킹 또한 고려할 수 있을 것임.