건설동향브리핑 73호
출판일 2004-09-16
연구원 CERIK
우리에게 글로벌 스탠더드로 인식되고 있는 최저가낙찰제도가 선진국인 미국에서는 장점보다는 피해를 야기시키고 있다는 판단 아래 최저가로 인한 피해를 방지하기 위해 다양한 방지 대책들을 내놓고 있는 것이 최근의 동향임.
- 미국의 공공공사에 도입되어 있는 저가 낙찰 방지를 위한 다양한 방안들이 2004년 6월 워싱턴 D.C에서 개최된‘제48차 국제원가전문가(AACEi) 연차 심포지움’을 통해 몇몇 사례들이 발표되었음.
■ 미국 공공공사에서 최저가 낙찰 방식으로 인해 야기된 주요 문제점
- 최저가 낙찰 방식이 적용된 공사에서 클레임이나 법정 소송이 급증
- 법적 소송 증가로 인해 발주자와 계약자간 적대적 관계가 확산됨. 이로 인해 불편한 관계가 형성됨. 또한 한번 제기된 소송은 또 다른 소송으로 연결되는 등 공공공사의 효율성이 급격하게 떨어지는 사태가 발생함.
- 최저가로 인해 부도 업체가 증가하고 이로 인해 공사가 중단되는 사태가 나타남. 공사 중단으로 인해 발생되는 손실이 해당 계약자에 국한되지 않고 발주자 및 최종 사용자인 국민들에게까지 피해를 야기시킨다는 결론이 도출됨.
■ 최저가 낙찰자 선정 방식에서 나타난 주요 현상
- 최저가로 인한 피해를 줄이기 위해 일선의 발주자들은 설계와 시공 분리 방식을 피하고 설계시공 일괄 방식(Design Build)이나 CM 방식 등으로 옮겨가는 현상이 발생됨.
- 턴키 방식의 장점에도 불구하고 턴키 입찰에 참여하기 위해서는 공사비의 3∼5% 정도의 비용이 선투입되어야 하는 이유로 인해 입찰 참여자 수 감소는 물론 탈락자들이 지불하는 사회적 비용이 너무 크다는 비판이 제기됨.
- 최저가로 입찰이 진행된 미국의 고속도로 공사 현장 343개에서 공사비가 평균적으로 8.4% 증가하는 현상이 발생됨. 버지니아주의 경우 평균적으로 총공사금액이 11.1%나 증가되는 현상이 발견됨.
■ 최저가 낙찰 방지를 위해 취해진 주요 방식
- 엄격한 사전입찰자격심사제도를 도입하여 입찰 참가자 수를 3∼5개 사이를 유지하도록 함. 공공공사에 권장하고 있는 최적의 입찰 참가자수는 5개 이하가 적정하다고 평가하고 있음. 미국 공병단 분석에 따르면 입찰참가자수와 입찰자 제안 가격 비교 연구에서 발주자 혹은 엔지니어 추정가를 ''1''로 기준할 경우 참가 업체 수가 ''7''일 때가 가장 근사치에 접근하며 7개 업체 이상이면 경쟁 심화로 입찰 가격이 급격히 떨어짐.
- 입찰 참가자 수는 평균적으로 4.7개 사임. 이는 변별력의 엄격함에도 있지만 국내와 달리 입찰서 작성에 상당한 비용이 투입되는 견적 입찰방식을 택하고 있기 때문에 낙찰 가능성이 적은 업체들이 입찰에 참여하지 않는 현상과 무관하지 않을 것이라는 분석임.
- 발주자 추정가(혹은 엔지니어 추정가)보다 10% 이상 낮은 입찰가는 원칙적으로 저가 심의를 통해 탈락시킴. 국내와 달리 공법 심의 혹은 재료비와 노무비 등 원가항목별 비교로 업체 손실 정도를 추정함으로써 예상 손실을 계약자에게 떠넘기는 것 자체를 회피
- 가격 외적 요소인 공기, 시설물의 품질과 성능, 발주자가 평가하는 입찰업체들의 과거 실적과 만족도 등을 종합하여 평가하는‘best value’방식이나 혹은 동일한 성능과 품질에 비해 낮은 가격(lower)을 제시한 입찰자를 선정하는 이른바‘value for money’방식을 택하는 것이 일반적임.
- 일반적으로 사용되고 있는 최저가는‘lowest’보 다는‘lower’라 는 용어를 사용함으로써 반드시 최저 가격이 낙찰자가 되는 것은 아니라는 인식을 갖도록 유도하고 있음.
■ 국내 공공공사 최저낙찰제도 개선에 주는 시사점
- 가격만을 기준으로 낙찰자를 결정하는 것은 최종 소비자인 국민들에게 피해를 줄 수 있으므로 가격 외적 요소를 평가에 포함시킴으로써 무제한적 최저가 입찰은 방지해야 함.
- 저가 심의 방식이 품목별 단가(commodity unit price) 비교가 아닌 항목이나 공법 비교를 통해 가능성을 검증한 후 제시가격을 평가하는 복합평가 방식을 택할 필요성이 있음.
- 낙찰자를 결정하는 것은 발주자 역량과 직결되는 문제로 발주자 역량 강화와 함께 발주자에게 업체 선택에 대한 폭을 넓고 다양하게 할 수 있도록 해야 함.
- 공사의 특성에 따라 변별력을 강화하여 발주자의 재량권이 발휘될 수 있도록 하되 부정 행위에 대해서는 엄격한 제재가 가해지도록 할 필요성이 있음.
- 미국의 공공공사에 도입되어 있는 저가 낙찰 방지를 위한 다양한 방안들이 2004년 6월 워싱턴 D.C에서 개최된‘제48차 국제원가전문가(AACEi) 연차 심포지움’을 통해 몇몇 사례들이 발표되었음.
■ 미국 공공공사에서 최저가 낙찰 방식으로 인해 야기된 주요 문제점
- 최저가 낙찰 방식이 적용된 공사에서 클레임이나 법정 소송이 급증
- 법적 소송 증가로 인해 발주자와 계약자간 적대적 관계가 확산됨. 이로 인해 불편한 관계가 형성됨. 또한 한번 제기된 소송은 또 다른 소송으로 연결되는 등 공공공사의 효율성이 급격하게 떨어지는 사태가 발생함.
- 최저가로 인해 부도 업체가 증가하고 이로 인해 공사가 중단되는 사태가 나타남. 공사 중단으로 인해 발생되는 손실이 해당 계약자에 국한되지 않고 발주자 및 최종 사용자인 국민들에게까지 피해를 야기시킨다는 결론이 도출됨.
■ 최저가 낙찰자 선정 방식에서 나타난 주요 현상
- 최저가로 인한 피해를 줄이기 위해 일선의 발주자들은 설계와 시공 분리 방식을 피하고 설계시공 일괄 방식(Design Build)이나 CM 방식 등으로 옮겨가는 현상이 발생됨.
- 턴키 방식의 장점에도 불구하고 턴키 입찰에 참여하기 위해서는 공사비의 3∼5% 정도의 비용이 선투입되어야 하는 이유로 인해 입찰 참여자 수 감소는 물론 탈락자들이 지불하는 사회적 비용이 너무 크다는 비판이 제기됨.
- 최저가로 입찰이 진행된 미국의 고속도로 공사 현장 343개에서 공사비가 평균적으로 8.4% 증가하는 현상이 발생됨. 버지니아주의 경우 평균적으로 총공사금액이 11.1%나 증가되는 현상이 발견됨.
■ 최저가 낙찰 방지를 위해 취해진 주요 방식
- 엄격한 사전입찰자격심사제도를 도입하여 입찰 참가자 수를 3∼5개 사이를 유지하도록 함. 공공공사에 권장하고 있는 최적의 입찰 참가자수는 5개 이하가 적정하다고 평가하고 있음. 미국 공병단 분석에 따르면 입찰참가자수와 입찰자 제안 가격 비교 연구에서 발주자 혹은 엔지니어 추정가를 ''1''로 기준할 경우 참가 업체 수가 ''7''일 때가 가장 근사치에 접근하며 7개 업체 이상이면 경쟁 심화로 입찰 가격이 급격히 떨어짐.
- 입찰 참가자 수는 평균적으로 4.7개 사임. 이는 변별력의 엄격함에도 있지만 국내와 달리 입찰서 작성에 상당한 비용이 투입되는 견적 입찰방식을 택하고 있기 때문에 낙찰 가능성이 적은 업체들이 입찰에 참여하지 않는 현상과 무관하지 않을 것이라는 분석임.
- 발주자 추정가(혹은 엔지니어 추정가)보다 10% 이상 낮은 입찰가는 원칙적으로 저가 심의를 통해 탈락시킴. 국내와 달리 공법 심의 혹은 재료비와 노무비 등 원가항목별 비교로 업체 손실 정도를 추정함으로써 예상 손실을 계약자에게 떠넘기는 것 자체를 회피
- 가격 외적 요소인 공기, 시설물의 품질과 성능, 발주자가 평가하는 입찰업체들의 과거 실적과 만족도 등을 종합하여 평가하는‘best value’방식이나 혹은 동일한 성능과 품질에 비해 낮은 가격(lower)을 제시한 입찰자를 선정하는 이른바‘value for money’방식을 택하는 것이 일반적임.
- 일반적으로 사용되고 있는 최저가는‘lowest’보 다는‘lower’라 는 용어를 사용함으로써 반드시 최저 가격이 낙찰자가 되는 것은 아니라는 인식을 갖도록 유도하고 있음.
■ 국내 공공공사 최저낙찰제도 개선에 주는 시사점
- 가격만을 기준으로 낙찰자를 결정하는 것은 최종 소비자인 국민들에게 피해를 줄 수 있으므로 가격 외적 요소를 평가에 포함시킴으로써 무제한적 최저가 입찰은 방지해야 함.
- 저가 심의 방식이 품목별 단가(commodity unit price) 비교가 아닌 항목이나 공법 비교를 통해 가능성을 검증한 후 제시가격을 평가하는 복합평가 방식을 택할 필요성이 있음.
- 낙찰자를 결정하는 것은 발주자 역량과 직결되는 문제로 발주자 역량 강화와 함께 발주자에게 업체 선택에 대한 폭을 넓고 다양하게 할 수 있도록 해야 함.
- 공사의 특성에 따라 변별력을 강화하여 발주자의 재량권이 발휘될 수 있도록 하되 부정 행위에 대해서는 엄격한 제재가 가해지도록 할 필요성이 있음.